Bulletin
de L’Observatoire
des Politiques Économiques
en Europe

Introduction

Une puissance publique peut-elle façonner les marchés mondiaux sans maîtriser ce qui s’y produit ? L’Union européenne offre à cette question un cas limite. Ses normes contraignent les firmes globales, du RGPD au règlement sur l’intelligence artificielle, du marché du carbone au pacte vert. Ses capacités productives, elles, se dérobent. Les start-up européennes d’intelligence artificielle ont levé 11 milliards d’euros de capital-risque en 2024, quand leurs homologues américaines en levaient 71 (Commission européenne, 2025a). Trois firmes américaines contrôlent 70 % du marché européen du cloud (Sénat, 2025). Les communautés énergétiques, auxquelles le droit européen a pourtant confié un rôle productif explicite, ne détiendront qu’environ 4 % des capacités renouvelables en 2030, contre les 17 à 21 % initialement anticipés (Cour des comptes européenne, 2026). L’énigme ne tient pas dans un déficit de puissance. Elle tient dans son inconvertibilité.

Cette dissociation entre la règle et la production n’a rien d’un accident récent. Dès 1994, le rapport Martre érigeait l’« intelligence économique » en levier de compétitivité et constatait l’avance américaine et japonaise dans la maîtrise stratégique de l’information (Commissariat général du Plan, 1994). En 2010, le rapport Hubert plaidait pour une « Europe numérique » intégrée face à la montée des plateformes (Hubert, 2010). Trois ans plus tard, un rapport du Sénat français demandait si l’Union n’était pas devenue une « colonie du monde numérique » (Sénat, 2013). Ce document décrivait déjà la logique par laquelle les écosystèmes propriétaires, terminaux, systèmes d’exploitation et magasins d’applications, verticalisent la captation de valeur. Il chiffrait surtout la profondeur incomparable des marchés de capitaux, l’Alternext européen pesant alors 5 milliards d’euros de capitalisation contre 4 400 milliards pour le NASDAQ. Deux décennies séparent ainsi le diagnostic de l’instrument. L’écart observé ne s’explique donc pas par un défaut d’information des décideurs, mais par un problème d’économie politique de l’action collective européenne.

Douze ans après l’alerte sénatoriale, le bilan à mi-parcours de la décennie numérique (Commission européenne, 2025a) et le rapport spécial de la Cour des comptes européenne sur l’intelligence artificielle (Cour des comptes européenne, 2024) laissent la question largement ouverte. L’environnement mondial s’est pourtant transformé, sous l’effet des rivalités sino-américaines, des guerres commerciales, de la militarisation des interdépendances technologiques et du choc énergétique consécutif à l’invasion de l’Ukraine. L’économie européenne conduit désormais deux transformations structurelles simultanées, numérique d’une part, énergétique et climatique d’autre part, que la Commission qualifie de « transitions jumelles » et érige en conditions de sa compétitivité comme de sa souveraineté (Commission européenne, 2020, 2021).

Les travaux académiques et l’expertise institutionnelle abordent cette configuration par deux récits largement disjoints. Le premier, construit autour de l’« effet Bruxelles » (Bradford, 2020), met en évidence la capacité de l’Union à exporter ses normes, protection des données, régulation des plateformes et tarification du carbone, sans base productive équivalente. Le second, qui relève davantage de l’expertise institutionnelle de haut niveau que de la littérature académique au sens strict, illustré par les rapports Letta (2024) et Draghi (2024), documente le décrochage européen en matière d’investissement, de productivité et de technologies de rupture. Rares sont toutefois les travaux qui articulent ces deux récits avec la dimension territoriale de la mise en œuvre. Or les scénarios territorialisés de transition énergétique (négaWatt, 2016) et l’audit des communautés énergétiques (Cour des comptes européenne, 2026) situent à l’échelle infranationale une part décisive de l’écart entre objectifs proclamés et réalisations effectives. Ce triple chaînon manquant, régulation, production, territoire, structure la présente contribution.

L’article cherche dès lors à déterminer dans quelle mesure l’Union parvient à convertir sa puissance régulatoire en souveraineté productive, et quel rôle la dimension territoriale joue dans cette conversion. Trois questions en découlent. Pourquoi une puissance normative incontestée ne se traduit-elle pas en capacités productives dans les industries numériques ? Pourquoi l’appropriation territoriale de la transition énergétique, pourtant juridiquement organisée, demeure-t-elle si loin des trajectoires anticipées ? Qu’implique enfin la convergence physique désormais avérée des deux transitions pour l’articulation entre souveraineté numérique et territorialisation énergétique ? Une telle interrogation dépasse la description empirique, car elle noue un problème d’économie politique internationale, la relation entre pouvoir normatif et pouvoir productif, un problème d’économie industrielle, les conditions du rattrapage dans des industries à rendements croissants, et un problème d’économie institutionnelle et territoriale, l’appropriation locale de transitions décidées au niveau supranational.

Trois clarifications méthodologiques conditionnent la lecture d’ensemble. La première concerne la comparabilité des deux transitions. Le numérique et l’énergie décentralisée ne relèvent pas de la même économie, le premier étant dominé par des rendements croissants d’adoption et une concentration extrême du capital, la seconde par la gouvernance des communs et la coordination de proximité autour d’infrastructures dispersées. L’article ne postule aucune équivalence. Il exploite au contraire cette opposition comme un plan de comparaison de « cas les plus différents », explicité en section 2.4. La seconde clarification porte sur le choix des communautés énergétiques, entités juridiques créées par les directives européennes de 2018-2019 pour permettre à des citoyens, des petites et moyennes entreprises et des collectivités locales de détenir collectivement des installations de production d’énergie renouvelable et d’en partager la production (cf. section 5.2), comme terrain d’observation. Ces communautés ne représentent qu’une fraction marginale du mix électrique et ne sauraient résumer la transition, dont les dynamiques macroscopiques sont traitées en section 5.1 à titre d’étalon. Trois raisons précises justifient néanmoins leur statut d’observatoire privilégié. Elles constituent le seul segment de la transition où le droit européen a explicitement confié un rôle productif aux acteurs territoriaux. Elles font l’objet de cibles quantifiées ex ante et d’un audit systématique ex post, ce qui rend possible la confrontation cibles-réalisations au cœur de la méthode. Elles concentrent enfin les mécanismes de coûts de transaction institutionnels que l’article met à l’épreuve. Elles opèrent donc comme test critique de la territorialisation, non comme proxy de sa performance globale. La troisième clarification concerne l’échelle d’analyse. L’article se situe principalement à l’échelon européen, les objectifs fixés par la Commission et les instruments proprement européens constituant l’objet de l’évaluation. Les échelons nationaux et infranationaux n’y sont pas analysés pour eux-mêmes, mais mobilisés à deux titres, comme lieux d’observation de la mise en œuvre, transpositions des directives et réalisations constatées par les audits, et comme source de variation permettant de discuter les mécanismes. L’article ne propose donc pas une analyse systématique des politiques nationales déclinant les objectifs européens, limite assumée et discutée en section 8.

La contribution consiste moins à ajouter une pièce au dossier du déclin européen qu’à déplacer le lieu théorique où se joue la souveraineté. La puissance normative et la puissance productive ne se situent pas sur un continuum où la première préparerait la seconde. Elles obéissent à des logiques distinctes, et la convergence physique des deux transitions, portée par la demande électrique des infrastructures d’intelligence artificielle, désigne le territoire comme point de conversion de l’une en l’autre. Ce déplacement s’appuie sur une grille analytique fondée sur trois asymétries structurelles dont l’article explicite les mécanismes microéconomiques divergents, et sur l’exploitation systématique d’un corpus original de quatorze rapports couvrant trois décennies, dont les données quantitatives sont mises en cohérence puis confrontées à des études économiques indépendantes afin de neutraliser le biais de cadrage institutionnel. Il éclaire enfin les arbitrages de la révision programmée de la décennie numérique et de la définition de la cible climatique 2040, en structurant ses recommandations par mécanisme économique et par échelon de mise en œuvre.

2. Cadre théorique

2.1. Trois littératures complémentaires : régulation, innovation, territoire

La puissance régulatoire européenne constitue le premier corps de littérature mobilisé. Bradford (2020) a montré que la taille du marché intérieur et la capacité administrative de la Commission produisent un « effet Bruxelles », par lequel les standards européens s’imposent de facto aux firmes globales. Cette lecture trouve une traduction concrète dans la séquence qui va du RGPD au règlement sur l’intelligence artificielle, en passant par les règlements sur les marchés et les services numériques. Leur logique économique, corriger les défaillances de marchés caractérisés par des effets de réseau, des positions de contrôleurs d’accès et de fortes asymétries d’information, a été systématisée par Crémer, de Montjoye et Schweitzer (2019), puis discutée lors des Rencontres dauphinoises de la régulation (Chaire Gouvernance et Régulation, 2022).

L’économie de l’innovation et de la politique industrielle fournit le deuxième corps. Les industries numériques, et de plus en plus les technologies propres, sont des industries à rendements croissants d’adoption. Les mécanismes de dépendance au sentier et de verrouillage décrits par David (1985) et Arthur (1989) impliquent que les avantages initiaux s’auto-renforcent, ce qui rend le rattrapage d’autant plus coûteux qu’il est tardif. La littérature sur l’État entrepreneurial (Mazzucato, 2013) et sur les politiques industrielles vertes (Rodrik, 2014) établit que la correction de ces verrouillages exige un investissement public orienté, massif et coordonné, exactement ce que la fragmentation budgétaire européenne rend difficile, comme l’ont documenté Draghi (2024) et Letta (2024).

L’économie institutionnelle et territoriale forme le troisième corps, le moins mobilisé dans les débats européens. La mise en œuvre des transitions suppose des arrangements institutionnels locaux. North (1990) rappelle que la performance économique dépend de la qualité des institutions qui réduisent les coûts de transaction. Ostrom (1990) montre que la gouvernance polycentrique des ressources communes, dont l’énergie décentralisée constitue un cas d’école, requiert des règles claires, des droits bien définis et des dispositifs de résolution des conflits. L’économie de la proximité (Pecqueur et Zimmermann, 2004 ; Torre, 2018) établit pour sa part que la coordination territoriale des acteurs conditionne la construction de ressources spécifiques non délocalisables. Formes hybrides entre marché, hiérarchie et communs, les communautés énergétiques relèvent pleinement de cette grammaire institutionnelle, et leur difficile décollage (Cour des comptes européenne, 2026) en constitue un test empirique.

La valeur ajoutée du cadre proposé tient à l’articulation de ces trois corpus, le plus souvent mobilisés séparément. La littérature sur l’effet Bruxelles éclaire la production des normes mais reste silencieuse sur les conditions de la production matérielle. La littérature sur la politique industrielle traite du rattrapage capitalistique mais ignore largement l’échelon infranational de la mise en œuvre. La littérature institutionnaliste et territoriale analyse finement l’action collective locale mais dialogue peu avec l’économie politique de l’intégration européenne. Les faire tenir ensemble permet de poser une question qu’aucune ne formule seule, celle des conditions budgétaires, industrielles et territoriales de la conversion du pouvoir normatif en pouvoir productif.

2.2. Définition des concepts centraux

Quatre concepts structurent l’analyse et méritent d’être définis avec précision, car leur articulation constitue le cœur du modèle. La puissance régulatoire, ou puissance normative, désigne la capacité d’une entité politique à définir des règles contraignantes qui s’imposent, au-delà de sa juridiction, aux acteurs économiques mondiaux, du seul fait de la taille de son marché et de sa capacité administrative de mise en conformité (Bradford, 2020). Elle se mesure à l’adoption extraterritoriale de facto des standards, dont le RGPD devenu référence mondiale offre l’archétype. La souveraineté productive désigne par contraste la capacité d’une entité politique à localiser sur son territoire, ou à contrôler effectivement, les capacités de production, les infrastructures et les actifs stratégiques dont dépendent son autonomie de décision et sa sécurité d’approvisionnement. Elle ne se confond ni avec l’autarcie ni avec la simple compétitivité, puisqu’elle qualifie le degré de maîtrise des chaînes de valeur critiques, mesurable par des parts de marché, des flux d’investissement et des indicateurs de dépendance aux fournisseurs extérieurs.

La territorialisation désigne le processus par lequel une politique décidée à l’échelon supranational est appropriée, mise en œuvre et co-produite par les acteurs infranationaux, collectivités, entreprises locales et citoyens, au point de générer des ressources spécifiques non délocalisables au sens de l’économie de la proximité (Pecqueur et Zimmermann, 2004). Appliquée à la transition énergétique, elle recouvre l’appropriation locale des installations, la gouvernance partagée des infrastructures et la redistribution territoriale des rentes. Les coûts de transaction institutionnels désignent enfin, dans la lignée de North (1990), l’ensemble des coûts d’information, de négociation et d’exécution que l’environnement juridique et administratif impose aux arrangements entre acteurs, qu’il s’agisse de l’instabilité des définitions légales, des délais et files d’attente procédurales ou de l’hétérogénéité des régimes d’incitation. Ils opèrent comme une taxe implicite sur l’action collective, dont l’incidence culmine pour les acteurs de petite taille dépourvus de capacité juridique et financière propre. La question centrale se reformule alors ainsi. À quelles conditions la puissance régulatoire se convertit-elle en souveraineté productive, et quel rôle la territorialisation, ainsi que les coûts de transaction qui la freinent, jouent-ils dans cette conversion ?

2.3. Trois propositions analytiques

Trois propositions découlent de l’articulation des trois corpus et structurent l’analyse empirique. La première, celle de l’asymétrie normative-productive (S1), énonce qu’en présence de rendements croissants captés par des firmes extra-européennes, la puissance régulatoire ne suffit pas à relocaliser la création de valeur. Elle peut au mieux en encadrer la captation, au pire en renchérir l’accès, en raison du découplage entre lieux de consommation, de production et de taxation propre à l’économie des plateformes (Sénat, 2025). La deuxième, celle de l’asymétrie entre objectifs et moyens (S2), avance que des cibles quantitatives fixées au niveau européen, lorsqu’elles ne sont pas adossées à des capacités budgétaires et de coordination équivalentes, engendrent des écarts systématiques et croissants entre trajectoires annoncées et trajectoires réalisées, configuration qui s’apparente à une sous-fourniture de biens publics européens au sens de la théorie du fédéralisme budgétaire. La troisième, celle de l’asymétrie entre le centre et les territoires (S3), soutient que l’appropriation territoriale des transitions, pourtant condition de leur acceptabilité sociale et de la mobilisation du capital diffus des ménages et des collectivités, est freinée par des coûts de transaction institutionnels, instabilité des définitions juridiques, lourdeur des procédures de raccordement et hétérogénéité des incitations nationales, qui font du maillon territorial le plus fragile de l’édifice. Ces propositions ne constituent pas des hypothèses testables au sens économétrique, mais des propositions analytiques dont on examine la cohérence avec le matériau, la capacité à rendre compte des régularités observées et la résistance aux explications concurrentes.

2.4. Deux micro-économies opposées, une défaillance politique commune

Un cadre unifié ne doit pas masquer ce qui sépare fondamentalement les deux transitions, sauf à forcer leur comparaison. Le numérique est une économie de l’hyper-centralisation. Les rendements croissants d’adoption, les effets de réseau et les dynamiques de type « winner-takes-all » (Arthur, 1989) y concentrent la valeur sur un petit nombre de firmes, et la défaillance européenne y relève d’abord d’un problème d’échelle du capital et d’écosystème d’innovation, dont les 11 milliards d’euros de capital-risque européen en intelligence artificielle contre 71 milliards outre-Atlantique donnent la mesure. Les communautés énergétiques relèvent à l’inverse d’une économie de l’hyper-décentralisation. Elles mobilisent la gouvernance des communs (Ostrom, 1990) et l’économie de la proximité (Pecqueur et Zimmermann, 2004) autour d’infrastructures physiques dispersées, et la défaillance y tient aux coûts de transaction locaux, définitions juridiques instables, files de raccordement et hétérogénéité des incitations. Les mécanismes industriels de ces deux échecs ne sont donc pas seulement différents. Ils sont opposés.

Rien ne garantit a priori que deux échecs aussi dissemblables relèvent d’une même explication, et c’est précisément ce qui rend leur mise en regard analytiquement féconde. L’opération s’apparente à un plan de comparaison de « cas les plus différents ». Si deux secteurs aux structures industrielles antagonistes, l’un exigeant la concentration extrême du capital, l’autre sa dispersion extrême, présentent le même profil d’écart entre cibles proclamées et réalisations constatées, alors l’explication ne peut être sectorielle et doit être recherchée dans le facteur qu’ils partagent. Ce facteur commun est le mode de gouvernance européen, soit des cibles quantitatives ambitieuses fixées au centre, sans capacité budgétaire fédérale, sans clef de répartition entre États et sans instruments de coordination équivalents à l’ambition affichée : les dispositifs existants, trajectoires nationales indicatives, tableaux de bord de suivi, plans nationaux coordonnés et exercices de type Semestre européen, relèvent du suivi et de la recommandation, non de l’engagement budgétaire contraignant ni de la répartition opposable des contributions entre États membres (Cour des comptes européenne, 2024 ; Commission européenne, 2025a). La démonstration repose sur cette logique, que le schéma 1 synthétise. Commune est la cause politique, la sous-fourniture de biens publics européens que formalise la proposition S2. Opposés sont les canaux industriels par lesquels elle produit ses effets, les rendements croissants captés hors d’Europe du côté de S1, les coûts de transaction institutionnels locaux du côté de S3. L’article ne prétend donc pas que les deux transitions obéissent à la même économie. Il soutient qu’elles butent sur la même politique.

Schéma 1 : Le modèle théorique : une cause politique commune, deux canaux industriels opposés, une convergence territoriale

Lecture : la sous-fourniture de biens publics européens (S2, en haut) produit ses effets par deux canaux industriels antagonistes, les rendements croissants captés hors d’Europe dans le numérique (S1, à gauche) et les coûts de transaction institutionnels locaux dans l’énergie décentralisée (S3, à droite), dont les écarts cibles-réalisations respectifs convergent matériellement sur le territoire (en bas). Source — élaboration de l’auteur.

3. Corpus, données et méthode

3.1. Construction du corpus et critères de sélection

L’analyse repose sur l’exploitation documentaire systématique d’un corpus de quatorze rapports institutionnels (tableau 1), sélectionnés selon trois critères explicites. Le premier tient à leur caractère officiel ou para-officiel, seuls ayant été retenus les documents émanant d’institutions européennes, de parlements, d’organismes publics d’évaluation ou de think tanks adossés à des institutions financières publiques, à l’exclusion des publications privées ou militantes. Ce filtre garantit la traçabilité des données et l’engagement institutionnel des auteurs sur leurs constats. Le deuxième critère impose la couverture des deux transitions, le corpus comprenant pour chacune des documents de stratégie ex ante fixant les cibles et des documents d’évaluation ex post, audits et bilans à mi-parcours, condition nécessaire de la confrontation cibles-réalisations. Le troisième critère est l’étalement temporel de 1994 à 2026, qui autorise une lecture généalogique et permet d’établir que les diagnostics ont précédé les instruments, écartant ainsi l’explication de l’écart par un défaut d’information. Le corpus a été constitué par recherche systématique dans les registres de publications de la Commission européenne, de la Cour des comptes européenne et des commissions des affaires européennes des parlements nationaux, complétée par le suivi des renvois croisés entre documents jusqu’à saturation. Les documents d’origine nationale retenus étant exclusivement français, ce choix appelle une justification explicite. Il tient à la fonction généalogique qui leur est assignée dans le dispositif : les rapports Martre (1994), Hubert (2010) et sénatoriaux (2013, 2025) servent à établir l’ancienneté et la continuité du diagnostic, non à représenter la diversité des positions nationales, laquelle est saisie ici à travers les documents proprement européens qui agrègent et arbitrent ces positions. Il en résulte néanmoins un biais de perspective possible, la tradition française d’intervention publique pouvant surpondérer le cadrage en termes de politique industrielle ; ce biais est discuté en section 3.3.

Tableau 1 : Le corpus documentaire analysé (1994-2026)

Source : élaboration de l’auteur.

3.2. Protocole d’analyse et grille de codage

La méthode combine trois opérations. La première est une analyse qualitative de contenu, conduite selon une grille de codage appliquée uniformément aux quatorze documents (tableau 2). Chaque document a été codé selon cinq dimensions, les cibles quantitatives fixées ex ante, les réalisations constatées ex post, les mécanismes explicatifs avancés par le document lui-même, l’échelon institutionnel concerné et les instruments mobilisés. Cette grille dérive directement du cadre théorique, les deux premières dimensions opérationnalisant la confrontation cibles-réalisations, la troisième permettant de repérer les explications concurrentes, les deux dernières rattachant chaque constat aux propositions S1, S2 et S3. La deuxième opération consiste en un travail d’harmonisation des données chiffrées citées par les rapports. Ces derniers reprennent des statistiques produites par des tiers, Eurostat, l’OCDE, l’AIE ou des fournisseurs privés tels que Dealroom, Synergy Research Group et le Stanford AI Index. Avant toute comparaison, chaque chiffre a donc été rattaché à sa source primaire, puis son année de référence et son périmètre géographique ont été vérifiés, de sorte que les valeurs mises en regard dans les figures 1 à 4 portent sur des champs et des périodes effectivement comparables. La troisième opération confronte les cibles ex ante aux réalisations ex post, dont les figures 2 à 4 présentent les résultats sous forme de taux de réalisation.

Tableau 2 : Grille de codage appliquée au corpus

Source : élaboration de l’auteur.

3.3. Statut épistémologique, triangulation et limites des données

La confrontation cibles-réalisations constitue une stratégie d’identification des écarts, non des causes. Une corrélation entre gouvernance par indicateurs et sous-réalisation n’établit aucune causalité, et les écarts observés peuvent refléter des chocs exogènes, pandémie, guerre en Ukraine et resserrement monétaire de 2022-2023, ce dernier ayant renchéri le coût du capital de projets renouvelables structurellement sensibles aux taux d’intérêt (Egli, Steffen et Schmidt, 2018). Cette prudence n’est pas reléguée aux limites finales. L’analyse signale, section par section, les explications concurrentes plausibles et les indices qui permettent, ou non, de les écarter. Le risque de circularité du raisonnement doit être affronté dans les mêmes termes : partir d’un cadre qui prédit la sous-fourniture de biens publics, constater des cibles non atteintes et y voir une confirmation du cadre reviendrait à faire de la théorie le point de départ et le point d’arrivée de la démonstration. Le dispositif adopté s’en prémunit de trois manières. Le cadre théorique sert d’abord à dériver des implications discriminantes, et non la seule prédiction d’un écart : si la cause est politique et commune, le profil des écarts doit être similaire dans deux secteurs aux structures industrielles opposées, et la hiérarchie des taux de réalisation doit suivre la nature du problème, déploiement, rattrapage capitalistique ou construction institutionnelle, plutôt que le secteur. Des explications concurrentes, chocs exogènes et conjoncture macro-financière notamment, sont ensuite systématiquement confrontées au matériau. Des observations susceptibles d’infirmer la lecture institutionnelle, tel le rebond des communautés énergétiques en Pologne et en Italie à conjoncture financière inchangée, sont enfin recherchées et discutées. La démarche demeure interprétative, mais elle n’est pas circulaire : la théorie y est exposée à des faits qui auraient pu la contredire.

Le corpus institutionnel soulève par ailleurs un risque d’endogénéité qu’il serait insuffisant de mentionner sans y répondre, puisque analyser l’échec de politiques publiques européennes à travers les documents produits par les institutions qui les conçoivent ou les auditent expose à un biais de cadrage et de confirmation. Le matériau institutionnel est donc systématiquement confronté à des travaux académiques indépendants, extérieurs au corpus et mobilisant leurs propres stratégies quantitatives. Sur l’effet du RGPD sur l’innovation, les études quasi expérimentales de Jia, Jin et Wagman (2021), de Janßen, Kesler, Kummer et Waldfogel (2022) et de Goldberg, Johnson et Shriver (2024) fournissent des estimations des coûts de la régulation sur l’investissement technologique, l’entrée d’entreprises et l’activité des sites européens (section 4.1). Sur les communautés énergétiques, les revues systématiques et travaux empiriques de Bauwens, Gotchev et Holstenkamp (2016), de Brummer (2018) et de Berka et Creamer (2018) permettent de vérifier que le diagnostic institutionnel des freins n’est pas un artefact d’audit (section 5.2). Sur les conditions macro-financières, les travaux d’Egli, Steffen et Schmidt (2018) fournissent l’explication concurrente que toute lecture institutionnaliste doit affronter (section 5.1). Les données relatives à la convergence énergie-numérique proviennent enfin de l’Agence internationale de l’énergie (AIE, 2025), source extérieure au système institutionnel de l’Union (section 6.2).

Trois limites des données doivent être explicitées d’emblée. Les rapports institutionnels ne sont pas neutres, puisqu’ils émanent d’acteurs ayant intérêt à cadrer les problèmes, et la triangulation entre sources d’audit indépendantes, sources parlementaires, sources exécutives et littérature académique extérieure atténue ce biais sans l’annuler. Le tropisme français des documents nationaux du corpus en constitue une facette spécifique, atténuée par le recoupement systématique de leurs constats avec les documents proprement européens et la littérature académique internationale. Les indicateurs de la décennie numérique reposent ensuite sur des conventions de mesure discutables, la couverture 5G mesurant par exemple la présence d’un signal et non la qualité de service, comme le reconnaît la Commission elle-même (Commission européenne, 2025a). La couverture géographique des audits territoriaux, limitée à quatre États membres pour les communautés énergétiques, restreint enfin la représentativité des constats infranationaux, traités ici comme études de cas révélatrices plutôt que comme estimations représentatives.

4. La transformation numérique

4.1. L’effet Bruxelles à son apogée, la production en creux

Face à un diagnostic ancien, l’Union n’a pas répondu par une politique industrielle, mais par la politique dans laquelle son avantage comparatif institutionnel est le plus net, la politique de concurrence, prolongée et durcie en régulation ex ante. À partir du RGPD en 2018, puis avec les règlements sur les marchés numériques et sur les services numériques en 2022 et le règlement sur l’intelligence artificielle en 2024, elle déploie l’arsenal normatif le plus complet au monde. Il faut nommer cette architecture pour ce qu’elle est. Imposer des obligations asymétriques aux « contrôleurs d’accès », restaurer la contestabilité de marchés verrouillés par les effets de réseau, réguler ex ante là où le contentieux antitrust arrive structurellement trop tard, ce sont très exactement les instruments d’une politique de la concurrence (Crémer, de Montjoye et Schweitzer, 2019 ; Chaire Gouvernance et Régulation, 2022). Ils agissent sur le fonctionnement des marchés, non sur la localisation des capacités. Le constat du rapport sénatorial de 2025, selon lequel la régulation ne modifie pas mécaniquement la géographie de la production, désigne en creux ce qui manque, une politique industrielle faite d’investissement public orienté, de commande publique stratégique et d’instruments de financement à l’échelle du problème (Sénat, 2025). Les données de structure de marché l’attestent. Google capte toujours 90 % des requêtes des utilisateurs européens. Trois firmes américaines, AWS, Microsoft Azure et Google Cloud, se partagent 70 % du marché européen de l’informatique en nuage et 66 % du marché mondial fin 2023. L’extraterritorialité du Cloud Act américain de 2018 fait enfin peser un risque juridique permanent sur les données européennes hébergées par ces acteurs (Sénat, 2025).

Les études quantitatives indépendantes suggèrent en outre que la substitution de la régulation à la politique industrielle a comporté un coût propre pour l’écosystème d’innovation européen. Exploitant l’entrée en vigueur du RGPD en mai 2018 comme quasi-expérience, Jia, Jin et Wagman (2021) estiment que le règlement a réduit d’environ un quart le nombre d’opérations de capital-risque dans les jeunes entreprises technologiques européennes relativement à leurs homologues américaines, l’effet culminant en phase d’amorçage, précisément là où se joue le renouvellement de l’écosystème. Les auteurs attribuent cet effet aux coûts de mise en conformité, proportionnellement plus lourds pour les jeunes entreprises que pour les firmes établies, et à l’incertitude réglementaire entourant la collecte et la valorisation des données personnelles, qui accroît le risque perçu par les investisseurs en phase précoce. Janßen, Kesler, Kummer et Waldfogel (2022) documentent la sortie du marché d’environ un tiers des applications mobiles disponibles et une division par deux du rythme d’entrée de nouvelles applications, soit une « génération perdue » d’innovations. Goldberg, Johnson et Shriver (2024) mesurent pour leur part une baisse d’environ 12 % des visites et des revenus des sites en ligne destinés aux consommateurs européens. Ces estimations ne condamnent pas la régulation en tant que telle, ses bénéfices en matière de droits fondamentaux ne se mesurant pas en parts de marché et le standard produit étant devenu mondial (Bradford, 2020). Elles établissent en revanche, par des méthodes et des sources étrangères aux institutions européennes, que l’asymétrie normative-productive n’est pas un artefact de rapports officiels. Exercée seule, sans contrepartie d’investissement, la puissance régulatoire peut renchérir l’innovation domestique qu’elle entendait protéger.

4.2. L’écart persistant entre régulation et production

Les données du corpus permettent d’objectiver cette asymétrie, dont la figure 1 présente trois facettes complémentaires, le financement, la propriété intellectuelle et les infrastructures, choisies parce qu’elles couvrent l’amont, le cœur et l’aval de la chaîne de valeur numérique. En matière de financement, les start-up européennes d’intelligence artificielle ont levé environ 11 milliards d’euros de capital-risque en 2024, soit plus de six fois moins que leurs homologues américaines, et l’Europe ne représente que 8 % des levées mondiales en innovation contre 52 % pour les États-Unis et 40 % pour la Chine (Commission européenne, 2025a). La portée de cette comparaison doit être précisée, le capital-risque étant structurellement moins développé en Europe qu’aux États-Unis tous secteurs confondus, et les jeunes entreprises européennes recourant comparativement davantage au crédit bancaire et aux financements publics. L’écart observé ne s’en trouve toutefois pas relativisé, car pour les entreprises d’intelligence artificielle en forte croissance, dont les besoins capitalistiques et le profil de risque excèdent ce que l’intermédiation bancaire peut porter, le capital-risque et la profondeur des marchés de capitaux demeurent le canal de financement décisif, ce que soulignaient déjà l’écart de capitalisation entre l’Alternext et le NASDAQ relevé par le Sénat (2013) et, plus récemment, les rapports Letta (2024) et Draghi (2024) sur la fragmentation des marchés de capitaux européens. En matière de propriété intellectuelle, moins de 4 % des demandes mondiales de brevets en intelligence artificielle déposées en 2021 provenaient d’Europe et d’Asie centrale, contre 17 % pour l’Amérique du Nord et 62 % pour l’Asie de l’Est et le Pacifique (Cour des comptes européenne, 2024). En matière d’infrastructures enfin, la domination des hyperscalers américains sur le cloud verrouille l’aval de la chaîne de valeur des données. La lecture conjointe de ces trois facettes est décisive, car prises isolément chacune pourrait relever d’un retard conjoncturel, tandis que leur cumul sur l’ensemble de la chaîne signale un verrouillage structurel, cohérent avec les mécanismes de rendements croissants et de dépendance au sentier posés en section 2.

Figure 1 : Trois facettes de l’asymétrie normative-productive dans le numérique

Sources : Commission européenne (2025a), d’après Dealroom ; Cour des comptes européenne (2024), d’après Stanford AI Index ; Sénat (2025), d’après Synergy Research Group. Élaboration de l’auteur.

Cet écart ne tient pas à une absence d’objectifs. Dès 2018, la Commission visait 20 milliards d’euros d’investissements publics et privés dans l’intelligence artificielle sur la période 2018-2020, puis 20 milliards par an au cours de la décennie suivante. L’audit de la Cour des comptes européenne conclut toutefois que ces cibles, faute d’avoir été déclinées en contributions attendues par État membre et suivies par un dispositif de mesure fiable, ont fonctionné davantage comme des signaux politiques que comme des engagements budgétaires. Sur la période 2021-2022, les dépenses effectives des partenariats public-privé sont demeurées inférieures de 0,6 milliard d’euros aux objectifs, tandis que la coordination entre plans nationaux restait embryonnaire (Cour des comptes européenne, 2024). La séquence des initiatives mérite d’être restituée pour apprécier la nature de l’écart. La stratégie de 2018 et le plan coordonné sur l’intelligence artificielle qui l’accompagne ne se limitent pas à l’énoncé d’un montant : ils invitent chaque État membre à adopter une stratégie nationale et identifient des canaux d’intervention, renforcement de la recherche et des pôles d’innovation numérique, soutien à l’expérimentation et à l’accès des petites et moyennes entreprises au financement, en s’appuyant sur les instruments européens existants, programmes-cadres de recherche puis programme pour une Europe numérique (Cour des comptes européenne, 2024). Ce qui fait défaut n’est donc pas l’énoncé de politiques à mener, mais leur adossement : les cibles d’investissement ne sont ni déclinées en contributions attendues par État membre, ni assorties d’un dispositif fiable de mesure des dépenses effectives, ni articulées à un mécanisme de correction en cas d’écart. Cette configuration est cohérente avec le mécanisme de la proposition S2 : des cibles européennes dépourvues de capacité budgétaire fédérale équivalente créent une situation de type bien public sous-fourni, chaque État espérant bénéficier des retombées des investissements des autres, sans que la présente analyse suffise à établir ce mécanisme comme cause unique de l’écart observé. Une précaution interprétative s’impose néanmoins, car la période 2021-2024 cumule pandémie, choc énergétique et resserrement monétaire, chocs communs à toutes les économies avancées. Ces chocs ont toutefois frappé également les États-Unis, où le capital-risque en intelligence artificielle a continué de croître fortement, si bien que l’écart relatif de un à six ne peut leur être imputé, ce qui renforce l’interprétation institutionnelle sans la démontrer. Le canal par lequel l’absence de capacité budgétaire commune opère peut-être explicité sans être ici formellement identifié. En l’absence de contributions opposables et de cofinancement fédéral, chaque État membre supporte seul le coût d’investissements dont les retombées, mobilité des chercheurs, diffusion des technologies, effets d’agglomération, débordent largement ses frontières, ce qui induit un équilibre non coopératif de sous-investissement conforme à la théorie du fédéralisme budgétaire. L’absence de déclinaison des cibles par État membre et le caractère embryonnaire de la coordination des plans nationaux constatés par l’audit (Cour des comptes européenne, 2024) constituent des manifestations observables de cette configuration, sans valoir démonstration causale.

Le bilan à mi-parcours de la décennie numérique confirme l’ampleur du chemin restant, comme le montre la figure 2, qui rapporte pour chaque cible la valeur observée en 2024 à la cible fixée pour 2030. Cette mesure appelle une précaution d’interprétation : les cibles n’ont ni les mêmes années de départ, ni les mêmes horizons, ni des trajectoires attendues linéaires, de sorte que le rapport d’une valeur observée à une cible finale fournit un ordre de grandeur du chemin restant plutôt qu’une mesure strictement comparable du retard. La lecture proposée porte en conséquence sur la hiérarchie des taux de réalisation et sur leur regroupement par nature de problème, plus robustes à ces différences de construction que ne le sont les niveaux eux-mêmes. Sa structure est éloquente, car les taux de réalisation s’hiérarchisent nettement selon la nature du problème sous-jacent. Les infrastructures de connectivité progressent, avec 94 % de couverture 5G de base et 69 % de couverture fibre, alors que les indicateurs de diffusion technologique dans le tissu productif demeurent très en deçà des trajectoires requises. Ainsi, 13,5 % seulement des entreprises utilisaient l’intelligence artificielle en 2024 pour une cible de 75 % en 2030, 38,9 % recouraient au cloud, et la part européenne de la production mondiale de semi-conducteurs, à 11,7 %, reste éloignée de la cible de 20 %, dans un contexte où 80 % des fournisseurs des entreprises européennes du secteur ont leur siège hors de l’Union et où Taïwan produit plus de 90 % des puces les plus avancées (Commission européenne, 2025a). L’écart de compétences est tout aussi structurant, avec 10,4 millions de spécialistes des technologies de l’information pour une cible de 20 millions et à peine plus de la moitié de la population dotée de compétences numériques de base. La figure 2 met ainsi en évidence la régularité qui fonde la proposition S1, les cibles atteignables par le déploiement d’opérateurs établis progressant, tandis que décrochent celles qui exigent un rattrapage capitalistique dans des industries verrouillées ou une transformation diffuse du tissu productif. C’est en ce sens précis que la gouvernance numérique européenne peut être qualifiée de gouvernance par indicateurs : le programme d’action pour la décennie numérique repose sur des cibles chiffrées à l’horizon 2030, des trajectoires nationales indicatives et un suivi annuel par tableau de bord, sans contributions financières opposables, sans clef de répartition entre États membres et sans mécanisme correctif contraignant en cas d’écart (Commission européenne, 2025a ; Cour des comptes européenne, 2024). La qualification ne décrit donc pas une absence d’instruments, mais la nature de ceux-ci, cognitifs et réputationnels plutôt que budgétaires et coercitifs.

Figure 2 :Décennie numérique, taux de réalisation des cibles 2030 (valeurs 2024 ou dernières disponibles)

Source : Commission européenne (2025a), State of the Digital Decade. Lecture : la valeur 2024 est rapportée à la cible 2030 ; entre parenthèses, valeur actuelle → cible. Élaboration de l’auteur.

La Commission chiffre elle-même le coût du rattrapage à plus de 200 milliards d’euros d’ici 2030 pour la seule connectivité gigabit et la 5G complète, et à environ 300 milliards sur dix ans pour une alternative européenne d’infrastructures numériques de type « EuroStack », dont un quart environ devrait provenir de sources publiques (Commission européenne, 2025a). Rapportés aux instruments existants, comme la garantie InvestEU de 26,2 milliards d’euros censée mobiliser 372 milliards, ces ordres de grandeur soulignent la contrainte budgétaire qui justifie le projet d’union de l’épargne et de l’investissement (Letta, 2024 ; Draghi, 2024). La réponse à la première question de recherche se précise ainsi. La puissance normative ne se convertit pas en capacités productives parce que les instruments déployés, ceux d’une politique de concurrence, agissent sur les règles du jeu et non sur la localisation du capital, tandis que les cibles d’investissement, dépourvues d’adossement budgétaire, relèvent du signal politique plus que de l’engagement.

5. La transformation énergétique et climatique

5.1. Une contrainte juridique et un signal-prix opérants

Contrairement au numérique, la transition énergétique et climatique européenne s’appuie sur une architecture de contrainte juridique et sur un instrument de marché mature. La loi européenne sur le climat rend contraignantes la neutralité climatique en 2050 et la réduction d’au moins 55 % des émissions nettes d’ici 2030 (Commission européenne, 2021), objectif dont la crédibilité suppose de tripler le rythme annuel de réduction constaté jusqu’ici. Le paquet « Ajustement à l’objectif 55 » en décline les instruments, parmi lesquels l’extension du système d’échange de quotas d’émission de l’Union européenne (SEQE-UE) au transport maritime, la création d’un second marché carbone pour le bâtiment et le transport routier, le mécanisme d’ajustement carbone aux frontières et le Fonds social pour le climat, doté d’environ 65 milliards d’euros pour 2026-2032 afin d’amortir les effets régressifs de la tarification du carbone sur les ménages vulnérables. Le SEQE-UE constitue désormais une source de financement substantielle, avec 43,6 milliards d’euros de recettes d’enchères en 2023, dont 33 milliards versés directement aux États membres et 20 milliards fléchés vers la facilité pour la reprise et la résilience au titre de REPowerEU d’ici août 2026 (Commission européenne, 2024). Le pacte pour une industrie propre de 2025 tente quant à lui d’articuler cette contrainte carbone avec une politique de compétitivité industrielle (Commission européenne, 2025b).

Sur le plan des réalisations, la part des énergies renouvelables dans la consommation finale atteignait 25,4 % en 2024, pour une cible de 42,5 % en 2030 relevée par la directive RED III. Ce taux de réalisation d’environ 60 % dépasse celui de la plupart des cibles numériques, ce qui conforte l’idée qu’un cadre juridiquement contraignant assorti d’un signal-prix produit davantage d’effets qu’une gouvernance par simples indicateurs, au sens précisé en section 4.2. Le constat appelle toutefois une précaution interprétative que l’on ne saurait renvoyer aux limites finales. La période étudiée est traversée par des chocs qui affectent les trajectoires indépendamment de la qualité de la gouvernance, la crise énergétique de 2022 ayant simultanément accéléré certains déploiements renouvelables et renchéri les équipements et les chaînes d’approvisionnement, tandis que le resserrement monétaire de 2022-2023 frappait durement des technologies dont le coût complet est dominé par la dépense d’investissement initiale et qui sont, de ce fait, très sensibles aux taux d’intérêt (Egli, Steffen et Schmidt, 2018). Une partie de l’écart aux cibles, en particulier pour les projets décentralisés portés par des citoyens et des collectivités sans accès privilégié au financement, relève donc de la conjoncture macro-financière autant que des coûts de transaction institutionnels. L’analyse s’attache dès lors aux mécanismes que cette explication concurrente ne suffit pas à couvrir. C’est dans la dimension territoriale de la transition que se loge, de ce point de vue, l’écart le plus instructif.

5.2. Le maillon territorial

L’analyse comparée des scénarios nationaux conduite dès 2016 par le projet « Europe-Territoires » soulignait que les trajectoires les plus ambitieuses, le Danemark et son objectif de 100 % renouvelable, les scénarios allemands et autrichiens, reposaient de manière décisive sur l’échelon territorial, à travers la réhabilitation thermique du bâti, l’appropriation locale des installations et les coopératives citoyennes (négaWatt, 2016). Le droit européen a consacré cette intuition en créant, avec les directives de 2018-2019, deux catégories juridiques de communautés énergétiques, communautés d’énergie renouvelable et communautés énergétiques citoyennes, censées permettre aux citoyens, aux PME et aux collectivités de détenir et de partager la production. L’analyse d’impact de 2016 leur prédisait un rôle macroéconomiquement significatif, de l’ordre de 50 GW d’éolien et de 50 GW de solaire à l’horizon 2030, soit respectivement 17 % et 21 % des capacités installées (Cour des comptes européenne, 2026).

Le premier audit systématique de cette politique, publié en 2026, dresse un constat sévère que la figure 3 synthétise en confrontant trois ordres de grandeur, les ambitions initiales de 2016, les estimations révisées de 2024 et les réalisations constatées dans les États audités. Les estimations révisées ramènent la contribution attendue des communautés à environ 4 % des capacités solaires et éoliennes en 2030, soit une division par quatre à cinq des ambitions initiales. Dans les États membres audités, leur poids réel dans la capacité nationale de production s’échelonnait en 2024 de 3,2 % pour le solaire aux Pays-Bas à 0,1 % en Pologne et 0,01 % en Italie. Quant à l’objectif intermédiaire de la stratégie solaire, qui prévoyait au moins une communauté énergétique dans chaque commune de plus de 10 000 habitants fin 2025, il n’était atteint qu’à 27 % au début de la même année (Cour des comptes européenne, 2026). La figure 3 fait ainsi apparaître un double décrochage, entre l’ambition et sa révision d’une part, entre la révision et les réalisations nationales d’autre part, le second, très hétérogène entre États, orientant l’analyse vers les cadres institutionnels nationaux plutôt que vers un choc commun.

Figure 3 : Communautés énergétiques, de la promesse macroéconomique à la réalité territoriale

Source  : Cour des comptes européenne (2026), rapport spécial 10/2026, d’après l’analyse d’impact de 2016, CE Delft (2024) et les audits nationaux (NL, PL, IT). Élaboration de l’auteur.

Les mécanismes de ce décrochage relèvent précisément des coûts de transaction institutionnels visés par la proposition S3, et trois obstacles se dégagent de l’audit. Le premier tient à l’instabilité définitionnelle. La coexistence de deux définitions juridiques européennes, transposées de manière hétérogène, brouille les droits de propriété et d’usage, condition première de l’action collective selon Ostrom (1990). Concrètement, cette instabilité renchérit chaque étape du montage des projets : les porteurs doivent d’abord déterminer à quelle catégorie leur initiative appartient et quels droits, accès aux régimes de soutien, aux tarifs de partage ou aux procédures de raccordement, y sont attachés dans leur État membre, tandis que les financeurs peinent à évaluer des structures dont le statut varie d’une juridiction à l’autre, incertitude que la littérature indépendante identifie comme l’une des premières barrières au développement des projets citoyens (Brummer, 2018). Les cas polaires relevés par l’audit en donnent la mesure : l’Italie n’exige pas la présence de citoyens dans les communautés tandis que la Roumanie n’en comptait qu’une seule, composée à 95 % de citoyens. Le deuxième obstacle réside dans la congestion des réseaux. Aux Pays-Bas, le délai moyen de raccordement est passé de 210 à 280 jours entre 2020 et 2024, soit une hausse d’un tiers, et plus de 4 GW de capacités renouvelables, de quoi alimenter trois millions de personnes, attendaient un raccordement en 2024. Si les Pays-Bas constituent le cas le plus documenté par l’audit, la congestion des réseaux n’est pas une singularité néerlandaise : l’Agence internationale de l’énergie relève, pour l’ensemble des économies avancées, des délais de quatre à huit ans pour la construction de nouvelles lignes de transport et un doublement en trois ans des délais de livraison des composants critiques du réseau (AIE, 2025 ; cf. section 6.2). Le troisième obstacle renvoie à l’hétérogénéité des incitations, certaines aides couvrant jusqu’à 80 % des coûts de développement dans un pays quand un autre garantit pendant vingt ans un tarif de partage d’environ 0,10 euro par kilowattheure, sans qu’aucun cadre commun d’évaluation ne permette d’en comparer l’efficacité.

Ce diagnostic institutionnel converge avec la littérature académique indépendante, ce qui en renforce la validité externe et répond au risque d’endogénéité du corpus. Les revues systématiques de Brummer (2018) et de Berka et Creamer (2018), construites sur des corpus d’études de cas antérieurs à l’audit et indépendants de lui, identifient la même hiérarchie de barrières, complexité et instabilité des cadres juridiques, difficultés d’accès au réseau, dépendance à des régimes de soutien hétérogènes et fragilité de modèles économiques reposant largement sur l’engagement bénévole. Bauwens, Gotchev et Holstenkamp (2016) montrent en outre que la densité des coopératives énergétiques en Europe s’explique moins par les potentiels physiques que par la qualité des cadres institutionnels nationaux, confirmation académique du mécanisme S3. Deux indices permettent enfin de départager, au moins provisoirement, l’explication institutionnelle de l’explication macro-financière. Le nombre de communautés a crû de 80 % en Pologne et de 75 % en Italie au premier semestre 2025, à la suite d’améliorations institutionnelles partielles, alors même que la conjoncture de taux demeurait défavorable à l’ensemble des porteurs de projets (Cour des comptes européenne, 2026). La levée des obstacles institutionnels produit donc des effets rapides là où elle intervient. La forte hétérogénéité des performances entre États soumis à des conditions de financement voisines, de 3,2 % aux Pays-Bas à 0,01 % en Italie, est par ailleurs difficilement attribuable à un choc de taux commun. Ces indices étayent l’interprétation sans constituer une identification causale.

L’enjeu dépasse la seule production d’électrons. Environ la moitié des communautés consultées par les auditeurs mènent des actions contre la précarité énergétique et 40 % apportent une aide directe aux ménages vulnérables. Les communautés énergétiques constituent ainsi un dispositif d’économie sociale et solidaire appliqué à l’énergie, susceptible d’internaliser des externalités distributives que le signal-prix du carbone, à lui seul, tend au contraire à aggraver. Leur sous-développement fragilise donc simultanément l’efficacité de la transition, qui se prive de la mobilisation du capital diffus et du foncier local, son acceptabilité, qui passe par l’appropriation des infrastructures par les riverains, et son équité, qui suppose une redistribution locale des rentes renouvelables, triple fonction que la littérature territoriale avait identifiée de longue date (Pecqueur et Zimmermann, 2004 ; Berka et Creamer, 2018). La réponse à la deuxième question de recherche se dessine ainsi. La territorialisation demeure inachevée non par défaut de potentiel ou d’engagement local, mais parce que les coûts de transaction institutionnels, définitionnels, procéduraux et incitatifs, taxent l’action collective territoriale à un niveau que seuls les acteurs les mieux dotés peuvent absorber. Ce constat vaut pour le segment spécifique des communautés énergétiques, retenu comme observatoire de la territorialisation, et ne saurait être étendu tel quel à la transition énergétique dans son ensemble, dont la trajectoire macroscopique, examinée en section 5.1, relève pour partie d’autres déterminants.

6. Discussion

6.1. Trois asymétries, une même économie politique

La mise en regard des deux transitions fait apparaître une structure commune, que la figure 4 illustre en juxtaposant les taux de réalisation de cibles européennes comparables issues des deux agendas. Cette juxtaposition est soumise à la même réserve de comparabilité que celle formulée en section 4.2, les indicateurs différant par leurs années de départ, leurs horizons et leurs trajectoires attendues ; elle est mobilisée pour la structure ordinale qu’elle fait apparaître, non pour une comparaison terme à terme des niveaux. Dans les deux cas, l’Union excelle dans la production de normes et fixe des cibles quantitatives ambitieuses. Dans les deux cas également, l’écart de réalisation culmine là où la cible suppose soit un investissement massif dans des industries à rendements croissants déjà verrouillées, comme l’intelligence artificielle, le cloud ou les semi-conducteurs, soit une transformation institutionnelle fine à l’échelle territoriale, comme pour les communautés énergétiques. Les cibles les mieux tenues, couverture 5G et fibre, services publics numériques et croissance des renouvelables, sont celles où l’Union s’appuie sur des opérateurs établis, une contrainte juridique et un signal-prix, autrement dit là où le problème relève du déploiement plutôt que du rattrapage ou de la construction institutionnelle. La figure 4 constitue en ce sens la pièce centrale du dispositif empirique, puisqu’elle matérialise le plan de comparaison des cas les plus différents en montrant que la hiérarchie des taux de réalisation obéit à la nature du problème et non au secteur.

Figure 4 : La double transition en un regard, degré de réalisation de cibles européennes comparables

Sources : Commission européenne (2025a) ; Cour des comptes européenne (2026). Élaboration de l’auteur

Trois mécanismes économiques relient ces asymétries. Le premier tient aux rendements croissants. Dans le numérique, les effets de réseau, les coûts fixes de recherche et l’accumulation de données confèrent aux premiers entrants des avantages auto-renforçants (Arthur, 1989), de sorte que la régulation peut contester les abus sans redistribuer les capacités, ce qui explique qu’un cadre normatif de premier rang mondial coexiste avec 11 milliards d’euros de capital-risque en intelligence artificielle contre 71 outre-Atlantique. Le deuxième mécanisme relève de la sous-fourniture de biens publics européens. L’innovation de rupture, les interconnexions électriques, les infrastructures cloud souveraines et les réseaux de distribution modernisés présentent des externalités transfrontalières que des budgets nationaux fragmentés, complétés par un budget européen d’environ 1 % du PIB, financent structurellement en deçà de l’optimum, exactement comme le prédit la théorie du fédéralisme budgétaire. Le troisième mécanisme concerne les coûts de transaction institutionnels à l’échelle locale. La transition énergétique décentralisée exige des milliers d’arrangements contractuels entre citoyens, collectivités, gestionnaires de réseaux et producteurs, si bien que chaque ambiguïté juridique et chaque file d’attente de raccordement agit comme une taxe implicite sur l’action collective territoriale.

Ces mécanismes ne jouent pas symétriquement dans les deux transitions. Dans le numérique, le mécanisme dominant est celui des rendements croissants, la défaillance étant celle d’une industrie hyper-centralisée où l’Europe n’atteint pas l’échelle critique du capital et des écosystèmes. Dans l’énergie territorialisée, le mécanisme dominant est celui des coûts de transaction, la défaillance étant celle d’une organisation hyper-décentralisée où l’Europe ne parvient pas à réduire la friction institutionnelle locale. Ce que les deux partagent, et que la figure 4 rend visible, est le mécanisme intermédiaire de la sous-fourniture de biens publics européens. Dans les deux cas, des cibles fixées au centre ne sont adossées ni à un budget fédéral ni à une clef de répartition entre États, et l’écart de réalisation culmine là où le simple déploiement par des opérateurs établis ne suffit pas, qu’il s’agisse d’un rattrapage capitalistique ou d’une construction institutionnelle fine. La structure commune est donc politique et non industrielle, résultat central que le plan de comparaison des cas les plus différents permet de soutenir, au titre d’un faisceau d’indices convergents plutôt que d’une démonstration causale.

Ce résultat dialogue avec la littérature de trois manières. Il prolonge Bradford (2020) en mettant en évidence la limite interne de l’effet Bruxelles, la puissance normative pouvant masquer l’absence de puissance productive au lieu de s’y substituer. Il précise Draghi (2024) et Letta (2024) en établissant que le déficit d’investissement n’est pas seulement une question de volume mais d’architecture, l’absence de capacité budgétaire fédérale convertissant les cibles en signaux non contraignants. Il complète enfin la littérature territoriale (Ostrom, 1990 ; Pecqueur et Zimmermann, 2004) en montrant que la gouvernance polycentrique des communs énergétiques n’échoue pas par défaut de théorie ou de volonté locale, mais par la friction institutionnelle que le niveau central n’a pas réduite.

6.2. La convergence physique des transitions

Longtemps traitées comme parallèles, y compris dans l’architecture administrative de la Commission qui les a pilotées par des directions générales et des tableaux de bord distincts, les deux transitions convergent désormais physiquement, et cette convergence transforme la relation entre les trois asymétries. Les ordres de grandeur proviennent d’une source extérieure au système institutionnel européen. Selon l’Agence internationale de l’énergie, la consommation électrique mondiale des centres de données, estimée à environ 415 TWh en 2024, soit 1,5 % de la consommation mondiale, devrait plus que doubler d’ici 2030 pour atteindre environ 945 TWh, davantage que la consommation totale actuelle du Japon, les serveurs accélérés dédiés à l’intelligence artificielle expliquant près de la moitié de cette croissance (AIE, 2025). Pour l’Union, la consommation des centres de données, d’environ 70 TWh en 2024, devrait atteindre quelque 115 TWh en 2030, soit une hausse de 70 %, tandis que la Commission affiche l’ambition de tripler la capacité européenne de centres de données d’ici 2035 (Commission européenne, 2025a). Dans les économies avancées, où la demande électrique stagnait depuis deux décennies, les centres de données représenteront à eux seuls plus de 20 % de la croissance de la demande d’ici 2030 (AIE, 2025).

L’essentiel n’est toutefois pas dans les volumes agrégés, qui demeurent contenus sous 3 % de la demande électrique mondiale en 2030, mais dans leur géographie. À la différence des autres moteurs de la demande, véhicules électriques ou pompes à chaleur, dont la charge est diffuse, les centres de données concentrent des appels de puissance de plusieurs centaines de mégawatts en des points singuliers du réseau. L’AIE estime qu’environ 20 % des projets planifiés dans le monde risquent d’être retardés faute de raccordement, que la construction de nouvelles lignes de transport exige de quatre à huit ans dans les économies avancées et que les délais de livraison des composants critiques du réseau, transformateurs et câbles, ont doublé en trois ans (AIE, 2025). Le cas irlandais, où les centres de données absorbent déjà plus d’un cinquième de l’électricité nationale, montre la vitesse à laquelle cette contrainte devient aiguë à l’échelle d’un État membre. La ressource rare n’est donc pas l’électron en général, mais l’électron décarboné disponible en un lieu donné, raccordable dans un délai donné et accepté par une population donnée, ressource territoriale par construction au sens que l’économie de la proximité donne aux ressources spécifiques non délocalisables (Pecqueur et Zimmermann, 2004).

La démonstration se noue ici, car les goulets d’étranglement qui étouffent les communautés énergétiques et ceux qui menacent les infrastructures d’intelligence artificielle sont physiquement les mêmes. Les files d’attente de raccordement néerlandaises, 280 jours de délai moyen et plus de 4 GW en attente (Cour des comptes européenne, 2026), pénalisent indistinctement la coopérative solaire citoyenne et le centre de données. La congestion des réseaux de distribution, la rareté du foncier équipé, la disponibilité de l’eau de refroidissement et les conflits d’acceptabilité locale s’imposent aux deux. L’asymétrie territoriale, qui pouvait apparaître comme le maillon faible d’une seule des deux transitions, devient ainsi la contrainte de premier ordre de l’autre. La souveraineté numérique européenne, cette ambition de localiser sur le sol européen les capacités de calcul, les gigafactories d’intelligence artificielle et les infrastructures cloud dont la section 4 a documenté l’absence, se trouve physiquement conditionnée par la réussite de la territorialisation énergétique. Une Europe qui ne parvient pas à raccorder ses coopératives solaires en moins de neuf mois ne raccordera pas davantage ses centres de calcul dans les délais qu’impose la compétition mondiale. Une Europe qui n’a pas construit les institutions locales de partage de la valeur énergétique affrontera sur chaque site d’implantation des conflits d’usage, foncier, eau et priorité d’accès au réseau, sans dispositif pour les arbitrer ni pour redistribuer localement les bénéfices. L’échec de S3 referme ainsi la principale trajectoire de sortie de S1, et deux asymétries analytiquement distinctes deviennent matériellement solidaires.

La convergence joue aussi en sens inverse, ce qui achève de rendre les deux agendas indissociables. L’intégration de renouvelables décentralisés en forte croissance exige des réseaux numérisés, comptage intelligent, pilotage de la flexibilité, marchés locaux d’effacement et prévision de production, de sorte que le retard numérique européen renchérit la transition énergétique elle-même. Elle ouvre en outre un problème d’allocation que les cadres actuels n’arbitrent pas, car dans un système électrique décarboné mais contraint, les térawattheures affectés aux centres de données entrent en concurrence avec l’électrification de l’industrie, des transports et du bâtiment, cœur de la stratégie climatique européenne. L’AIE anticipe que près de la moitié de la croissance mondiale de la demande des centres de données sera couverte par des renouvelables, avec plus de 450 TWh de génération renouvelable supplémentaire à l’horizon 2035, mais ces volumes sont précisément ceux dont la décarbonation des usages existants a simultanément besoin (AIE, 2025). Faute de planification conjointe, l’Europe s’expose à un triple risque, perdre les implantations d’infrastructures d’intelligence artificielle faute de raccordement dans les délais requis, ralentir sa décarbonation par éviction des usages prioritaires de l’électricité verte, et concentrer les nuisances locales sans partage de la valeur, configuration exactement inverse de celle que les communautés énergétiques avaient pour fonction d’instituer.

La convergence physique transforme donc le statut du territoire dans l’analyse et répond à la troisième question de recherche. Le territoire n’est plus seulement le maillon fragile de la transition énergétique. Il devient le point de conversion, ou de blocage, de la puissance normative en capacité productive. Les deux micro-économies opposées décrites en section 2.4, hypercentralisation numérique et hyper-décentralisation énergétique, se rencontrent matériellement dans les mêmes postes sources, les mêmes files de raccordement et les mêmes enquêtes publiques. Cette rencontre fonde la priorité donnée aux instruments territoriaux, puisqu’abaisser les coûts de transaction locaux ne relève plus d’une politique sectorielle de soutien aux communautés énergétiques, mais constitue la condition matérielle commune des deux souverainetés.

7. Recommandations pour la politique économique européenne

La réponse aux trois asymétries se jouera moins dans l’empilement de nouvelles cibles que dans trois déplacements complémentaires, du signal politique vers l’engagement budgétaire, de la norme vers la commande publique, et du centre vers les territoires. Le tableau 3 en décline cinq recommandations opérationnelles, directement adossées aux constats empiriques, en précisant pour chacune le mécanisme économique ciblé et l’échelon de mise en œuvre pertinent. Le statut de ces recommandations doit être précisé. Elles découlent du diagnostic en ce qu’elles ciblent les mécanismes identifiés, sous-fourniture de biens publics européens, rendements croissants et coûts de transaction institutionnels, mais leur efficacité n’est pas établie par l’analyse conduite ici, qui identifie des écarts et non des effets de politiques. Elles constituent en ce sens des propositions normatives argumentées, dont l’évaluation relève des pistes de recherche esquissées en section 8.

Tableau 3 : Cinq recommandations opérationnelles : mesures, mécanismes, échelons

Source : élaboration de l’auteur

R1. Crédibiliser la gouvernance par objectifs. L’expérience de l’intelligence artificielle a montré que des cibles agrégées, dépourvues de clef de répartition et de dispositif de suivi, fonctionnent comme des signaux sans conséquence, ainsi que l’établit l’écart entre les 20 milliards d’euros annuels promis et les réalisations constatées par la Cour des comptes. La révision de la décennie numérique devrait donc adosser chaque cible quantitative à une contribution indicative par État membre, à un instrument de financement identifié et à un tableau de bord public annuel, sur le modèle de la surveillance budgétaire du Semestre européen. Une cible dont personne n’est comptable n’engage personne.

R2. Mobiliser la demande publique. Dans des marchés à rendements croissants où les positions sont verrouillées, la commande publique demeure l’un des rares leviers capables d’infléchir les parts de marché sans subvention permanente. Une préférence européenne progressive, conditionnée à des exigences de sécurité vérifiables à l’image du référentiel SecNumCloud évoqué par le Sénat (2025), devrait être introduite dans les marchés publics du cloud, de l’intelligence artificielle et des logiciels critiques, en commençant par les données sensibles des administrations puis en élargissant le périmètre à mesure que l’offre européenne monte en gamme. Un tel séquencement contient les surcoûts de court terme tout en garantissant aux fournisseurs européens un débouché suffisant pour amortir leurs coûts fixes.

R3. Financer les biens publics de réseau. Les recettes du SEQE, qui ont atteint 43,6 milliards d’euros en 2023, constituent le noyau naturel d’une capacité budgétaire européenne de transition. Une part accrue devrait être fléchée, selon des critères transparents, vers les interconnexions électriques, la modernisation des réseaux de distribution et les infrastructures numériques souveraines, c’est-à-dire vers les actifs dont la congestion pénalise en premier lieu les acteurs territoriaux et qui conditionnent désormais les deux transitions à la fois. L’union de l’épargne et de l’investissement devrait parallèlement comporter un volet dédié au capital-risque de rupture, afin de retenir en Europe des entreprises qui trouvent aujourd’hui outre-Atlantique des marchés de capitaux six fois plus profonds.

R4. Abaisser les coûts de transaction territoriaux. Puisque les coûts de transaction institutionnels constituent le frein principal au déploiement des communautés énergétiques, leur abaissement systématique offre le meilleur rapport entre coût budgétaire et effet de levier. Il passe par l’unification des deux définitions juridiques européennes lors de la prochaine révision des directives, par des guichets uniques régionaux accompagnant les porteurs de projets, par des files prioritaires et des délais maximaux opposables pour le raccordement des projets citoyens, et par un cadre commun d’évaluation des incitations nationales. Le rebond observé en Pologne et en Italie au premier semestre 2025 indique que l’élasticité de l’action collective locale à la qualité du cadre est forte et que les résultats peuvent être rapides. Les communautés méritent en outre d’être reconnues comme instrument de politique sociale, la moitié d’entre elles agissant contre la précarité énergétique, ce qui justifie qu’une fraction du Fonds social pour le climat finance la participation des ménages modestes à leur capital.

R5. Planifier conjointement centres de données, renouvelables et réseaux. Tirant les conséquences de la convergence physique, l’implantation des centres de données nécessaires à l’intelligence artificielle devrait faire l’objet d’une planification territoriale conjointe avec le développement des capacités renouvelables et des réseaux, assortie de critères d’efficacité énergétique, de récupération de chaleur et de contribution au financement des infrastructures locales. Une telle planification convertirait la contrainte des 945 TWh de demande électrique mondiale attendus en 2030 en levier d’aménagement pour les territoires disposant d’électricité décarbonée abondante, y compris les régions périphériques et ultrapériphériques, où l’ancrage de telles infrastructures pourrait enclencher des dynamiques de développement local.

8. Limites et pistes de recherche

Trois limites bornent la portée de l’analyse. La nature documentaire du matériau principal interdit d’abord toute inférence causale stricte. La triangulation opérée avec des études quasi expérimentales indépendantes atténue le biais de cadrage institutionnel et fournit des indices convergents, mais elle ne remplace pas une stratégie d’identification propre, puisque les écarts entre cibles et réalisations peuvent refléter des chocs exogènes autant que les mécanismes institutionnels avancés. Seule une analyse économétrique en panel, exploitant par exemple l’hétérogénéité des transpositions nationales des directives comme quasi-expérience, permettrait de discriminer rigoureusement entre l’explication institutionnelle et l’explication macro-financière. La couverture territoriale des données infranationales demeure ensuite étroite, quatre États membres seulement ayant été audités pour les communautés énergétiques, ce qui expose à un biais de sélection. L’analyse demeure en outre centrée sur l’échelon européen et n’examine pas systématiquement les politiques nationales déclinant les objectifs communs, alors même que la mise en œuvre s’y joue pour une large part. Certains indicateurs agrègent enfin des réalités hétérogènes, à l’image de la couverture 5G mesurée sans considération de la qualité de service ou des communautés énergétiques aux définitions nationales divergentes, ce qui appelle un travail de fond sur l’harmonisation statistique des transitions.

Trois pistes de recherche en découlent. La première consisterait à estimer, sur données régionales à l’échelle NUTS 2 ou NUTS 3, l’effet des coûts de raccordement et des cadres juridiques nationaux sur la densité de communautés énergétiques, en mobilisant les variations temporelles des transpositions comme source d’identification et en contrôlant les conditions de financement locales. La deuxième porterait sur l’économie politique de la préférence européenne dans la commande publique numérique, en particulier l’ampleur des surcoûts de court terme, les effets d’apprentissage et les risques de capture réglementaire. La troisième consisterait à modéliser l’arbitrage territorial entre l’accueil de centres de données et les autres usages de l’électricité décarbonée, électrification industrielle, mobilité et bâtiment, enjeu majeur pour les régions, y compris ultrapériphériques, dotées de potentiels renouvelables importants mais de réseaux fragiles.

9. Conclusion

De la « colonie numérique » de 2013 aux communautés énergétiques de 2026, le corpus analysé raconte une même histoire, celle d’une économie continentale qui a appris à réguler avant d’avoir réappris à produire, et qui découvre que la seconde compétence ne se déduit pas de la première. La conversion de la puissance régulatoire en souveraineté productive échoue non par défaut d’information ou d’ambition, mais par défaut d’instruments, trois décennies d’alertes ayant manqué de moyens plutôt que de diagnostics. L’Union a répondu à un problème de politique industrielle par les moyens d’une politique de concurrence, et à un problème d’investissement fédéral par une gouvernance d’indicateurs. Les deux transitions, pourtant portées par des économies opposées, la concentration extrême du capital numérique d’un côté, la dispersion extrême du capital énergétique citoyen de l’autre, butent sur cette même architecture, et cette communauté d’échec entre des cas si différents en suggère la nature politique. Cette lecture conserve le statut que la méthode lui assigne, celui d’une interprétation étayée par un faisceau d’indices convergents dont la validation causale reste à conduire (section 8). Quant au rôle de la dimension territoriale, la convergence physique des transitions fait désormais du territoire le lieu où se décidera la conversion de la puissance normative en capacité productive. L’Union européenne a démontré que la première était à sa portée. La décennie qui s’ouvre dira si la seconde l’est aussi.

La souveraineté européenne sera ainsi ancrée territorialement ou ne sera pas. Tel est peut-être l’enseignement le plus robuste de trois décennies de rapports que l’on aurait tort de lire comme une simple archive des occasions manquées, puisqu’ils dessinent aussi, en négatif, la feuille de route d’une puissance qui dispose encore des ressources nécessaires, épargne abondante, marché intérieur, capital humain et densité institutionnelle locale, pour convertir ses normes en capacités.

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