Bulletin
de L’Observatoire
des Politiques Économiques
en Europe

La Grande Récession de 2007-2009 ainsi que la crise de la dette ont largement mis à mal les économies d’Europe du Sud, notamment les quatre Etats couramment dénommés « PIGS » : Portugal, Italie, Grèce et Espagne. Le plongeon de 2008-2009 suivi d’une faible croissance ont fait fonctionner les stabilisateurs automatiques à plein régime, générant une trajectoire explosive de l’endettement public. L’austérité imposée par le Pacte de Stabilité et de Croissance et les contreparties aux plans d’aide (Grèce, Portugal) ont engendré une série de réformes « structurelles ». Ces dernières ont mis à contribution les systèmes de protection sociale, et notamment les régimes d’assurance chômage.

Nous cherchons ici à quantifier les conséquences de ce phénomène dans un contexte de généralisation et de persistance du chômage. Nous allons ensuite montrer que, depuis 2007, les chômeurs se sont plus appauvris que le reste de la population en nous appuyant sur la base de données SILC (European Union Statistics on Income and Living Conditions). Nous nous concentrons sur le taux de pauvreté des chômeurs dans les PIGS pour la période 2007-2014. Pour cela, nous nous référons aux travaux de Jenkins (2013), et utilisons le taux de pauvreté ancré à l’année 2007. Concrètement, il s’agit de considérer le seuil de pauvreté à 60 % du revenu médian de 2007 et de le faire évoluer au rythme de l’indice des prix à la consommation pour les années suivantes. Nous utilisons cet outil et non pas le seuil relatif « traditionnel » à 60 % du revenu médian du fait du bouleversement de la distribution des revenus survenu durant cette période. Par exemple, le revenu médian grec a chuté de 36 % entre 2010 et 2014.

Un chômage qui se généralise et qui persiste

Le marché du travail espagnol a été le premier touché par la Grande Récession avec l’effondrement du secteur immobilier. Le chômage y augmente significativement dès le début de l’année 2008 pour arriver au niveau stratosphérique de 26 % dans le courant de l’année 2013. La Grèce est, quant à elle, surtout touchée par la crise de la dette avec une forte accélération de la hausse du chômage qui survient dès 2010, mais qui est encore plus brutale que celle survenue en Espagne. Le chômage grec dépassera la barre des 27 % au cours de l’année 2013. Le Portugal sera aussi touché par cette crise de la dette, mais dans une moindre mesure que la Grèce, le pic de chômage étant lui aussi atteint en 2013 avec un taux de 16,4 %. Enfin, l’Italie est le pays ayant le mieux résisté à la hausse du chômage avec un pic de 12,7 % atteint en 2014.

Graphique 1 : Evolution du taux de chômage des « PIGS » entre 2007 et 2014 (%)

Source : Eurostat

Intéressons-nous maintenant au profil de ces chômeurs. En 2007, les chômeurs des pays d’Europe du Sud étaient majoritairement des femmes. Cette réalité a été renversée après le passage de la grande crise. En seulement sept ans, la part des femmes dans le chômage a diminué de 7,3 points en Espagne, de 13,2 points en Grèce ou encore de 6 points en Italie.

Tableau 1 : Proportion des femmes parmi les chômeurs (%)

Source : Eurostat.

Durant ce même temps, et à l’exception du Portugal, la catégorie des personnes d’âge très actif (25-50 ans) a, elle aussi, connu le chômage, comme en témoigne la baisse de la part des jeunes et des séniors dans l’ensemble des chômeurs. Dans le tableau ci-dessous, nous considérons la somme de la part des 15-24 ans et des plus de 50 ans dans le stock des chômeurs. La baisse est significative en Espagne et en Grèce avec un recul d’environ 6,5 points dans la période.

Tableau 2 : Part des jeunes et seniors dans l’ensemble des chômeurs(%)

Source : Eurostat.

Enfin, on constate aussi que les actifs entrant dans le chômage y restent durablement. On assiste à une explosion de la part des chômeurs dits de « très longue durée », c’est-à-dire qui sont au chômage depuis plus de deux années consécutives. Ainsi, près de la moitié des chômeurs sont concernés en Grèce, environ 40 % en Italie ou au Portugal, ou encore un tiers en Espagne. Il est à noter que cette part a considérablement augmenté entre 2010 et 2014 : + 20 points en Espagne, + 27 points en Grèce ou encore +13 points en Italie.

Tableau 3 : Part des chômeurs dits de « très longue durée » (%)

Source : Eurostat.

Les chômeurs se sont plus appauvris

Entre 2007 et 2014, les chômeurs de ces pays ont été touchés par un phénomène d’appauvrissement plus marqué que le reste de la population, en témoigne un écart grandissant entre leurs taux de pauvreté, avec une nette accélération dès 2010. Durant la période, cet écart s’est creusé de 8,8 points en Espagne et en Grèce, de 6,3 points au Portugal ou encore de 4 points en Italie. Concernant le taux de pauvreté des chômeurs, on peut observer une baisse de l’ordre de un point de pourcentage de ce taux dans chacun des quatre pays entre 2007 et 2010. En revanche, la période 2010-2014 est marquée par une hausse de ce taux de l’ordre de 14,2 points en Espagne, de 35,2 points en Grèce de 7,2 points en Italie ou encore de 9,1 points au Portugal.

Ces hausses sont d’autant plus significatives que, après la récession de 2009, ces taux de pauvreté étaient déjà très élevés. En 2014, le taux de pauvreté des chômeurs grecs est ainsi passé au-dessus de la barre des 61 %. Il atteint 43 % en Italie, 39 % en Espagne, ou encore presque 34 % au Portugal.

Graphique 2 : Evolution de l’écart entre le taux de pauvreté global et taux de pauvreté des chômeurs (points)

Source : SILC.

Comment expliquer cette dynamique ?

La première raison tient en un effet de composition du chômage. Les premiers grands flux d’entrées dans le chômage ont eu lieu dès le début de l’année 2008 en Espagne, et dès le début de l’année 2009 dans les trois autres pays. Les chômeurs entrés dans cette période sont majoritairement des hommes âgés entre 25 et 50 ans qui étaient pour une grande partie éligibles, d’où une relative stabilisation du taux de pauvreté des chômeurs. Ainsi, entre 2007 et 2010, le pourcentage de chômeurs bénéficiant d’une allocation chômage est passé de 26 % à 27,5 % en Grèce, de 41 % à 63,5 % en Espagne ou encore de 29 % à 36,5 % en Italie. Dans le même temps, l’aide annuelle médiane liée au chômage a augmenté de 37,7 % en Grèce, ou encore de 46,2 % en Espagne

Mais durant les années 2010-2011, la proportion de chômeurs non-éligibles augmente significativement (chômeurs de longue durée ne bénéficiant plus de l’assurance chômage). Ce phénomène a été d’autant plus significatif dans les pays ne disposant pas de régime d’assistance sociale comme la Grèce, ou dans des pays disposant d’une assistance très limitée dans le temps comme le Portugal. On assiste alors à un recul important du pourcentage d’individus recevant des prestations liées au chômage : cette proportion chute de 13 points en Grèce, de 6,2 points en Espagne ou encore de 7,1 points au Portugal. La hausse importante de la pauvreté survenue dans cette période peut donc être imputable en partie à cet effet de composition du chômage.

Un autre facteur est l’ensemble des réformes structurelles réalisées au cours des années 2011-2012. Ces changements législatifs ont eu pour conséquence de réduire le niveau de vie des chômeurs éligibles en diminuant le montant et la durée des pensions versées. Par exemple, en réduisant de 22 % l’indemnité chômage de base pour la ramener à 360 € par mois, la Grèce a ramené le montant d’indemnités chômage en deçà du seuil de pauvreté (4 608 € par an pour une personne seule en 2014). Ces quatre pays ont aussi eu pour stratégie de restreindre le champ des chômeurs éligibles en renforçant les critères d’éligibilité à l’assurance chômage, ce qui a eu pour conséquence de renvoyer des chômeurs éligibles vers les dispositifs d’assistance ou de les priver de toute ressource (Grèce et Italie).

Un panorama des réformes majeures de l’assurance chômage [1] nous permet de voir que le calendrier des réformes est marqué par deux phases bien distinctes : la période 2008-2009 est surtout caractérisée par une amélioration de la qualité des prestations (comme par exemple la réforme du doublement des allocations chômage pendant Noël et Pâques votée en 2008 en Grèce). A l’inverse, au début de la crise de la dette, on observe une série de réformes qui durcissent sensiblement ce régime d’assurance chômage.

Les dernières réformes ont donc pesé sur le niveau de vie des chômeurs et contribué à une augmentation de leur taux de pauvreté. Or, les allocations chômage permettent aux individus qui les perçoivent de maintenir un certain niveau de consommation, même si l’on sait qu’elles peuvent contribuer à réduire l’effort de recherche d’emploi et allonger la durée du chômage (Chetty, 2008). Différentes études ont montré récemment que ce dernier effet est de moindre ampleur en cas de récession (Kroft and Notowidigdo, 2011 ; Landais, 2015). Réduire la prise en charge du chômage dans un contexte de récession n’était peut-être pas la politique la plus appropriée.

Annexe : Principales réformes des systèmes d’indemnisation chômage

Grèce

Italie

Portugal

Espagne

Sources de l’annexe : MISSOC et CLEISS.