Bulletin
de L’Observatoire
des Politiques Économiques
en Europe

La position de l’Europe et de la Chine dans « l’aide chinoise » au sauvetage de la zone euro

La crise des dettes souveraines a poussé les pays en difficulté (Grèce, Portugal, Hongrie, etc.) à demander l’aide à des pays émergents, et en particulier à la Chine. Le Président Sarkozy a eu un entretien le 2 novembre avec le Président Hu Jintao en marge du sommet du G20 pour évoquer les modalités d’une aide chinoise à la résolution de la crise de la zone euro. L’intervention chinoise pourrait prendre deux formes principales : le rachat de dette souveraine et des investissements directs chinois en Europe.

Les besoins des Européens

Les pays européens voient l’intervention de la Chine sur les dettes souveraines de la manière suivante : la Chine possède les réserves de change les plus importantes au monde. Elles s’élevaient à 3200 milliards de dollars fin juin 2011 selon la Banque centrale chinoise. Une part importante de ces réserves de change issues des recettes d’exportation des entreprises chinoises est placée en bons du trésor américain [1]. L’Etat chinois pourrait alors consacrer une partie de ces réserves de change pour racheter directement sur le marché, de la dette grecque, portugaise, etc., ou alors participer au Fonds Européen de Stabilisation Financière (FESF) en achetant de la dette émise par le Fonds. Du point de vue européen, l’intérêt pour la Chine serait double : d’une part, cela permettrait à la Chine de diversifier son portefeuille d’actifs majoritairement libellé en dollars, et d’autre part, d’éviter une récession profonde et durable en Europe en aidant au financement des déficits publics. En effet, la croissance économique chinoise ainsi que son développement économique, et donc sa stabilité sociale, sont étroitement liés au moteur externe (Lemoine et Ünal-Kesenci, 2007). L’Europe est le premier marché d’exportation de la Chine : l’Europe absorbe en 2010 20 % des exportations manufacturières chinoises contre 18 % pour les Etats-Unis et 8 % pour le Japon. Depuis 2005, la balance commerciale chinoise présente un excédent à l’égard de l’Europe oscillant annuellement entre 130 et 170 milliards d’euros. La Banque centrale chinoise et le Fonds souverain chinois (China Investment Corporation), qui gèrent les réserves de change accumulées par la Chine, pourraient alors acheter de la dette souveraine de pays européens en difficulté et ainsi contribuer à éviter une récession durable qui pénaliserait les exportations chinoises.

L’approche chinoise

La Chine est consciente de sa dépendance à l’égard des consommateurs européens. Toutefois, le rachat de titres européens présente de son point de vue deux inconvénients majeurs, l’un économique, l’autre politique. La Banque centrale et le Fonds souverain chinois souhaitent diversifier leur portefeuille de titres et réduire leur dépendance à l’égard des titres publics américains. Mais en même temps, il apparaît extrêmement risqué d’opérer cette diversification au moment où les difficultés de certains pays européens, comme la Grèce aujourd’hui et demain probablement d’autres pays européens, vont entraîner une décote (hair cut) pour les créanciers. Comme le montrent de nombreux articles dans la presse chinoise, il est en outre politiquement très délicat pour un pays émergent, de venir en aide à des pays riches, qui dans l’optique de la population chinoise, ont durablement vécu au-dessus de leur moyens.

Les autorités chinoises ont clairement exprimé leur préférence pour un soutien qui transiterait par le Fonds Monétaire International (FMI). Les fonds apportés augmenteraient la quote-part chinoise au FMI et donc également ses droits de vote. En effet, depuis novembre 2010, ses droits de vote sont de 6,19 %.Or, la Chine souhaiterait voir ses droits de vote réajuster autour de 8 à 10 %. Cela se traduirait par un réajustement à la baisse des droits de vote des pays européens au FMI. En outre, la Chine milite également pour l’inclusion du yuan dans le panier de monnaies servant de référence au calcul du Droit de Tirage Spécial (Bénassy-Quéré et Capelle, 2011). En outre, les autorités chinoises lient le rachat de dettes souveraines à quatre revendications :

• la levée des restrictions européennes sur les ventes d’armes à la Chine ;
• une reconnaissance anticipée du statut « d’économie de marché ». La Chine a rejoint l’Organisation Mondiale du Commerce (OMC) en 2001 et devrait donc automatiquement se voir attribuer le statut « d’économie de marché » en 2016. Certains pays développés ont anticipé cette décision. L’Europe continue à traiter la Chine en tant qu’« économie en transition », ce qui laisse à l’Europe une marge de manœuvre sur la législation douanière pour les produits chinois importés. Le statut d’« économie en transition » permet notamment à l’Europe d’imposer des droits anti-dumping aux importations de produits chinois, une procédure exclue sous peine de poursuite devant l’OMC dans le cadre de relations avec des « économies de marché » ;
• la facilitation des investissements directs chinois en Europe ;
• la libéralisation de l’accès aux marchés publics en Europe.

Comment « l’incomplétude européenne » pénalise les Européens dans leurs négociations avec la Chine

La crise des dettes souveraines a clairement mis en lumière les failles de la construction économique européenne. Paul Krugman dans un excellent article publié dans le New York Times le 16 janvier 2011 et repris sous le titre « l’Europe peut-elle être sauvée ? » dans Courrier international (Krugman, 2011) montre que le manque de solidarité et de coopération est responsable de la crise actuelle, et qu’elle ne pourra être surmontée sans un approfondissement de la construction européenne. La négociation sino-européenne est un excellent exemple du coût pour l’Europe de son non-achèvement politique. Que l’intégration prenne la forme d’un projet fédéral ou de coopérations renforcées, toujours est-il que seul l’approfondissement de la construction européenne peut permettre de régler les problèmes d’asymétrie d’information et de jeux de type « dilemme du prisonnier » qui pénalisent l’Europe dans ses négociations avec la Chine.

Absence de coordination et asymétrie d’information sur le marché des dettes souveraines européennes

Les différents Etats européens suivent une stratégie individuelle d’émission de dette publique, là où la Chine ou les Etats-Unis ont une stratégie unique. Cette individualisation du traitement de la dette devient problématique en période de crise économique, car elle débouche sur une discrimination entre les « bonnes dettes » et les « mauvaises dettes » comme le montre depuis plusieurs mois le problème grec et des autres pays sud-européens, mais également plus récemment la discrimination des opérateurs de marché sur les dettes des pays du cœur européen, ce que confirme l’augmentation de l’écart de rendement sur les emprunts à dix ans allemands et français [2]. Dans le cadre des relations sino-européennes cet individualisme européen est à l’origine de deux problèmes majeurs.

Primo, l’absence de coordination entre pays européens pour lever des capitaux génère une concurrence pour l’accès à des ressources financières potentiellement négative pour l’ensemble de la zone. A l’instar de ce qui se produit dans un jeu de type « dilemme du prisonnier », le gain de la négociation de chacun des membres, ainsi que le gain collectif, sont inférieurs au gain d’une coordination ex ante. La Chine a développé une approche bilatérale sur la question de la dette, ce qui affaiblit l’Europe dans son ensemble. A l’instar des présidents occidentaux jouant le rôle de VRP lors de leurs tournées internationales, les officiels chinois (Président, Ministres, etc.) ont fait le tour des pays du Sud et Est-européens en difficulté pour négocier, sur une base bilatérale, des crédits contre des marchés. Ainsi à titre d’exemple, en 2010, les officiels chinois se sont engagés à continuer à acheter de la dette grecque et à accorder des crédits en échange de marchés. L’entreprise chinoise Cosco a obtenu une concession de 35 ans pour la gestion du port du Pirée en échange d’une somme de 3 milliards d’euros (Cosco a également obtenu une concession pour la gestion du port de Naples). En outre, les autorités chinoises ont annoncé l’octroi d’une ligne de crédit de 3,5 milliards d’euros au secteur naval grec pouvant être utilisée pour l’achat de navires chinois. La Hongrie –un des pays d’Europe centrale et orientale le plus touché par la crise actuelle– a également obtenu l’engagement du gouvernement chinois, lors la visite du premier ministre chinois en juin 2011, que la Chine continuerait à acheter de la dette hongroise et accorderait une ligne de crédit de un milliard d’euros en échange du développement de projets communs et de la prise de participation dans des firmes hongroises. Les pays européens en difficulté sur leur dette souveraine sont tentés de proposer des avantages de plus en plus importants aux autorités chinoises pour obtenir leurs capitaux. Des « joueurs » qui ne collaborent pas entre eux font face à un acteur unique avec une stratégie unique qui peut les entraîner dans une course au « toujours plus ». A l’arrivée, les coûts pour le pays européen [3] et pour l’Europe dans son ensemble risquent de surpasser le montant de l’aide réellement octroyée par le gouvernement chinois. Car comme le montre le second point développé ci-après, les Européens sont pénalisés, non seulement par une absence de coordination dans les négociations par la Chine, mais encore par un problème d’asymétrie d’information.

Secundo, il n’y a en Europe ni coordination des politiques d’émission des titres, ni volonté de centraliser l’information sur les détenteurs étrangers de dettes souveraines européennes. Au demeurant, très peu de pays européens possèdent des informations sur les détenteurs étrangers de leur dette souveraine. Les Etats-Unis ont et rendent public les informations sur l’identité de leurs créanciers  [4], tandis que la Chine détient l’information sur ses actifs mais ne la rend pas disponible [5]. On se trouve dès lors dans un jeu classique entre deux acteurs, la Chine et l’Europe en situation d’asymétrie d’information. Les autorités chinoises ont une information complète (pays, montant, maturité, etc.) sur les dettes européennes qui ont été acquises, tandis que l’Europe est aveugle sur le sujet et se voit obliger de formuler des hypothèses sur les achats chinois de dette européenne à partir des opérations d’achat/vente sur la dette américaine (Godement et al., 2011). Comment l’Europe peut-elle dès lors négocier efficacement avec la Chine alors qu’elle ne connaît pas le comportement chinois sur les dettes souveraines européennes ? L’Europe peut dès lors être amenée à accorder des concessions à la Chine sur la base de promesses d’achat qui ne se réaliseront peut être jamais et qu’on ne pourra pas vérifier. Dans une telle situation d’asymétrie, l’acteur ayant le pouvoir dans la négociation, pourrait avoir tendance à exagérer ses engagements (des rachats de dettes qui ne pourront pas être vérifiés) afin d’obtenir des concessions plus importantes. Au demeurant, il semblerait que la Chine est intervenue beaucoup plus modestement sur le marché des dettes européennes que ne le laissent entendre certains médias occidentaux ou chinois : selon un responsable de la Banque centrale européenne interrogé par Godement et al. (2011, p.4) la Chine aurait prêté entre 15 à 20 milliards d’euros aux pays du Sud-européen fortement touchés par la crise. Cela représente une somme dérisoire aux regards des achats chinois de dette américaine ou de prêts consentis à des gouvernements africains en échange de l’accès à des ressources naturelles.

« Open door policy » versus « politique d’investissements directs stratégique »

{}Les autorités chinoises souhaitent également augmenter les flux d’investissements directs chinois en Europe. Les BRIC (Brésil, Russie, Inde, Chine) étaient il y a dix ans encore quasi-exclusivement des pays récepteurs d’Investissements Directs Etrangers (IDE). La donne a changé depuis le début des années 2000 : les IDE sortants des grands pays émergents ont fortement augmenté, et ont été accompagnés par l’arrivée sur le marché mondial de très grands groupes multinationaux de ces pays. Entre 2000 et 2010, le stock d’IDE sortants de la Chine a été multiplié par 11 pour atteindre environ 300 milliards de dollars (CNUCED, 2011). Plus du quart des cent plus grandes multinationales non financières issues des pays en développement et en transition sont chinoises ou originaires de Hong Kong (classement effectué sur la base des actifs détenus à l’étranger en 2008). De nombreuses multinationales chinoises font aujourd’hui partie des plus grandes firmes mondiales. Alors que l’internationalisation de ces firmes est toute récente, en 2008, trois multinationales chinoises faisaient déjà partie des cent plus grandes firmes mondiales classées sur la base des actifs détenus à l’étranger [6]. Les multinationales chinoises ont commencé leur internationalisation en s’implantant dans d’autres pays émergents. De nombreux investissements ont notamment été réalisés en Afrique pour accéder à des matières premières. Mais la Chine est désormais entrée dans une deuxième phase et souhaite investir en Europe et aux Etats-Unis. Les flux d’investissements directs chinois se sont accélérés au cours des dernières années tant aux Etats-Unis (Rosen et Hanemann, 2011) qu’en Europe (AFII, 2010). A titre d’exemple, l’Agence française pour les investissements internationaux (AFII) note une augmentation de 60 %, en 2010, des projets chinois créateurs d’emplois en France (AFII, 2010). Cependant, les investissements directs chinois en Europe demeurent très modestes : le stock d’IDE dans l’UE-27 s’élevait, fin 2010, à 5,7 milliards d’euros, soit 2,7 % du stock d’IDE sortants de la Chine (hors Hong Kong). Les autorités chinoises mettent ces chiffres en rapport avec les nombreux IDE européens réalisés en Chine (fin 2010, le stock d’IDE européens en Chine était de 58,3 milliards d’euros, soit dix fois le stock chinois en Europe) et considèrent dès lors que l’Europe devrait s’ouvrir plus largement aux investissements chinois afin de rééquilibrer la balance des IDE sino-européens. Pourtant, contrairement à ce que semblent montrer ces statistiques, sur le marché de l’IDE l’absence d’Europe politique lèse avant tout les Européens dans leurs négociations avec les autorités chinoises. Cette faiblesse s’explique par : (1) l’absence de coordination des politiques d’attraction des IDE et, corrélativement, l’absence d’institution européenne chargée de gérer et superviser les IDE extra-communautaires entrants, et (2) la différence de statut entre firmes multinationales européennes et chinoises.

1. L’UE ne dispose pas des instruments qui lui permettraient de développer une politique d’IDE stratégique, contrairement à la Chine ou aux Etats-Unis. Cela se traduit :
   • par des négociations bilatérales entre chaque pays de l’UE et les multinationales chinoises/Etat chinois. Dans la période actuelle marquée par des besoins en capitaux, cela risque de se traduire dans une concurrence exacerbée entre pays européens pour attirer les IDE. L’issue du « jeu » risque fort d’être défavorable à l’espace européen. De manière classique, pour remporter la compétition, les pays se lancent dans une escalade aux avantages (fiscaux, financiers, en nature) offerts aux investisseurs étrangers. Or, la littérature économique a montré que souvent, en présence d’avantages généreux concédés aux investisseurs étrangers, le coût total pour le pays est supérieur aux retombées réelles des IDE (Blomström et Kokko, 2003).
   • par l’absence d’organisation européenne centralisant les statistiques sur les IDE, alors même qu’il apparaît aujourd’hui clairement que les IDE sont des déterminants centraux dans la croissance d’un pays. Chaque pays européen possède son agence chargée d’attirer les investisseurs étrangers. Ces agences possèdent leur base de données, tandis qu’au niveau européen certaines données sont diffusées par Eurostat et d’autres par la BCE. Mais ni Eurostat ni la BCE ne sont spécialisés dans les questions relatives aux IDE. Cette absence de structure commune fait qu’on ne connaît pas le montant réel des IDE chinois en Europe. Si l’on ajoute aux IDE chinois les IDE originaires de Hong Kong, le stock d’IDE chinois en Europe double (12 milliards d’euros selon Hanemann, 2011). Dans le cas chinois, le stock des IDE sortants est considérablement brouillé par le fait que les IDE chinois ont deux grandes destinations : Hong Kong et les Iles Caïmans.
   • par le transfert des Etats membres à l’UE de la compétence pour négocier et conclure des accords internationaux en matière d’IDE depuis la mise en œuvre du Traité de Lisbonne, le 1er décembre 2009 . Dans le cadre de ses nouvelles prérogatives, la Direction Générale « Commerce » a engagé en octobre 2011 des négociations avec la Chine pour un pacte d’investissement paneuropéen. Mais comme cela est souvent le cas dans la construction européenne, seule la moitié du chemin a été parcourue et l’Europe se retrouve au milieu du gué (Shan et Zhang, 2010). Une Politique d’Investissement Commune (PIC) demeure un objectif éloigné. La politique européenne d’IDE se superpose aux pactes bilatéraux signés par chacun des pays de l’UE avec la Chine. La Commission européenne négocie au nom de l’Europe , mais elle doit obtenir l’accord des Etats pour négocier et conclure des accords. Cette absence de politique unique affaiblit considérablement l’Europe dans ses négociations avec ses grands partenaires. En effet, les IDE ne sont pas des flux de capitaux neutres qui viennent s’ajouter à un stock de capitaux existants. Ils sont le fruit d’acteurs, les multinationales, qui suivent des stratégies (conquête de nouveaux marchés, accès à des matières premières ou accès à des technologies) et sont porteurs d’un modèle de gouvernance d’entreprise [7]. Aux Etats-Unis, le Committee on Foreign Investment in the United States (CFIUS) est chargé de superviser les IDE entrants et d’interdire les IDE dans les secteurs jugés sensibles pour la sécurité nationale. La Chine limite également les investissements étrangers dans les secteurs stratégiques pour son développement économique et son indépendance nationale. En l’absence de politique commune, l’Europe se condamne à mener une « open door policy » et à s’interdire toute discrimination entre les projets chinois souhaitables pour la croissance et l’emploi et ceux qui risquent de saper son avantage compétitif central (sa compétitivité hors-prix technologique et commerciale) ou mettre en danger son indépendance et sa sécurité.

1. L’absence de coordination des politiques d’IDE entrants en Europe est d’autant plus coûteuse que les IDE chinois en Europe et les IDE européens en Chine sont fondamentalement différents. La très grande majorité des multinationales européennes ayant investi en Chine sont des entreprises privées. Elles se font concurrence pour accéder au marché chinois et négocient avec un Etat poursuivant une stratégie de développement clairement définie. Certes, l’ouverture de la Chine aux IDE a permis aux Européens de conquérir un nouveau marché et de réduire leurs coûts de production. Mais elle a également permis à la Chine, par une orientation très efficace des IDE vers les secteurs souhaités, de combler en partie son retard technologique. En Chine, la relation sino-européenne prend la forme d’un monopsone : de nombreux offreurs (multinationales européennes) et un demandeur (la Chine). En Europe, la forme du marché ressemble davantage à un monopole : un seul offreur (la Chine) et de nombreux demandeurs (les 27 pays de l’UE). Certes, les IDE chinois en Europe sont le fait de multinationales chinoises qui ne coordonnent pas leurs décisions et peuvent se faire concurrence, pour le rachat par exemple d’une entreprise européenne. Toutefois, la Chine est caractérisée par un capitalisme d’Etat, de sorte que les IDE réalisés sont supervisés, voire décidés par l’Etat chinois. Les principaux investisseurs chinois à l’étranger sont des entreprises publiques qui appartiennent à la SASAC (commission de contrôle et de gestion des biens publics), aux régions ou aux villes chinoises. Les quelques grandes multinationales privées appartiennent, en majorité, à d’anciens cadres de l’armée ou du parti communiste (Hay et al., 2007). Même lorsqu’elles sont privées, les multinationales continuent à entretenir des liens de dépendance à l’égard de l’Etat chinois. Dans les multinationales publiques, les directeurs et cadres dirigeants sont nommés par le parti communiste et les cellules du parti communiste représentent un pouvoir parallèle dans l’entreprise. L’objectif d’un dirigeant d’entreprise est davantage orienté vers la satisfaction des exigences du parti communiste que vers la maximisation du profit. Les cadres dirigeants dans les entreprises publiques vont privilégier des projets qui accroissent leur probabilité de faire carrière dans la bureaucratie de l’Etat et du parti communiste. Ce comportement tendrait à expliquer la tendance des cadres dirigeants à investir dans des projets accroissant le pouvoir et la grandeur de la Chine (Morck et al., 2008). L’influence de l’Etat chinois transite prioritairement par la distribution des crédits. Les quatre principales banques chinoises son publiques. Or ces banques distribuent une part disproportionnée des crédits aux multinationales publiques et aux grands groupes privés, demeurant de facto dépendants de l’Etat chinois (Morck et al., 2008). Cette distorsion dans la distribution de crédit limite sévèrement les petites et moyennes entreprises dans leur développement, mais contribue à maintenir la main mise de l’Etat sur les grands groupes publics et privés.

En définitive, les entreprises chinoises ont des objectifs économiques (conquérir des parts de marché et faire des bénéfices) et ont des impacts potentiellement bénéfiques pour le pays d’accueil comme n’importe quelle autre multinationale procédant à des IDE sortants. Mais l’Etat chinois est le seul Etat au monde capable de coordonner les stratégies d’IDE de ses groupes et donc d’apparaître comme l’acteur clef au moment de négociations. En face, l’Europe est dispersée et inorganisée, de sorte que l’impact final des IDE chinois en Europe risque d’être bien moins positif et plus coûteux qu’il aurait pu l’être avec une politique stratégique d’investissement commune. C’est pourquoi la coordination des politiques d’IDE entrants des Etats membres serait nécessaire, mais également la définition d’une stratégie d’IDE entrants qui ne se limiterait pas à accueillir de manière passive et indifférenciée les investissements des autres grands acteurs mondiaux.

Au-delà des IDE, la même absence européenne en matière de coordination et de politique stratégique se retrouve sur le marché des appels d’offre publics. Les entreprises européennes accèdent très difficilement aux marchés publics en Chine, comme le montre un rapport récent de la Chambre européenne de commerce (European Chamber of Commerce, 2011), tandis que les pays européens n’hésitent plus à faire appel pour les chantiers publics à des firmes chinoises très compétitives sur les prix (Godement et al., 2011) et cela sans coordination, ni vision stratégique d’ensemble au niveau européen. Cette absence de coordination et de stratégie présente trois inconvénients majeurs. D’abord, elle affaiblit l’Europe dans ses négociations avec la Chine pour qu’elle ouvre davantage ses marchés publics aux firmes européennes. Ensuite, elle fait peser des risques sur le modèle social européen par le truchement d’une course au moins-disant social. Certes, dans une période de difficultés budgétaires aiguës, l’arrivée de firmes chinoises accroît la concurrence et réduit les prix sur les travaux publics. Mais, l’Europe risque aussi de fragiliser son modèle de relations industrielles [8] par la pression exercée sur les conditions de travail et de rémunération et/ou par l’importation temporaire de main d’œuvre chinoise. Enfin, alors même que l’Europe a besoin des investissements chinois et d’une concurrence équitable exercée par les entreprises chinoises, l’absence de stratégie commune européenne risque d’exacerber le ressentiment des populations européennes à l’égard des firmes chinoises. Cela pourrait les dissuader d’investir en Europe et par voie de conséquence l’Europe pourrait passer à côté des bénéfices en termes de croissance et d’emploi de ces investissements.