Bulletin
de L’Observatoire
des Politiques Économiques
en Europe

Alors que le Traité de Rome se fixait pour objectif « …une expansion continue et équilibrée, une stabilité accrue, un relèvement accéléré du niveau de vie et des relations plus étroites entre les États qu’elle réunit  », l’intégration européenne a progressé sur le terrain économique mais très peu sur le terrain social. Or, la question de la gestion des politiques sociales et de leur harmonisation se pose de façon aiguë aujourd’hui dans un contexte de concurrence accrue et de montée du populisme.

Pour comprendre ces enjeux, il est nécessaire de rappeler que l’Union européenne (UE) constitue une structure unique au monde avec un processus de décision complexe qui comprend trois niveaux distincts. On distingue en effet : i) un premier groupe constitué de domaines de décision qui ne sont plus du ressort des pays membres, mais relèvent des compétences exclusives de l’UE ; ii) le deuxième groupe qui est celui des compétences partagées entre l’UE et les pays membres ; iii) le dernier, enfin, qui est celui des domaines qui restent gérés au niveau national. Les questions fiscales et sociales relèvent, pour une grande partie, de ce dernier groupe.

Cette configuration pose à présent un problème dans la mesure où l’intégration économique fait pression sur le coût du travail, et donc sur les modèles sociaux nationaux, dans une UE actuellement plus hétérogène qu’elle ne l’était par le passé. C’est dans ce contexte que la montée du populisme apparaît aujourd’hui comme l’une des conséquences de cette architecture complexe et d’une intégration économique qui se réalise sans dimension sociale suffisante.

Nous allons analyser et montrer comment les choix initiaux du Traité de Rome dans le domaine social, leurs développements au cours des décennies suivantes, et les conséquences des grands bouleversements des années 2000 ont amené à modifier la place des politiques sociales dans le processus d’intégration européenne.

Pourquoi est-ce un enjeu dans l’UE ? Les premières décisions…. ou le péché originel

Les politiques sociales peuvent être définies par un ensemble de dispositions affectant les politiques salariales, la durée du travail, les conditions de travail, la législation sur les licenciements ou la prise en charge des risques sociaux. Cette prise en charge des risques sociaux (maladie, maternité, vieillesse, chômage, pauvreté, etc.) peut se faire par le biais de cotisations proportionnelles aux salaires (modèle bismarckien) ou être financées par l’impôt (modèle beveridgien). Or, que ce soit dans le domaine du financement de la protection sociale ou des dispositions relatives aux conditions de travail ou de salaires, c’est l’hétérogénéité qui prévaut en Europe. Toutes ces dispositions affectent le coût du travail et donc les conditions de concurrence entre entreprises.

Au début de la construction européenne, deux visions vont s’affronter. Pour l’une, les pays doivent converger en matière sociale avant de poursuivre leur intégration économique car ceux qui ont un faible coût du travail pourraient se trouver avantagés dans le jeu de la concurrence (une forme de dumping social). Pour l’autre, l’intégration économique sera porteuse de convergence au niveau social. En effet, si les salaires sont le reflet de la productivité du travail, l’intégration économique fera converger les niveaux de productivité et des salaires. De plus, les modèles sociaux pourraient également s’harmoniser sous la pression des syndicats et de gouvernements attachés à la dimension sociale.

Les six pays signataires du Traité de Rome vont alors s’inquiéter de la concurrence entre pays ayant des systèmes sociaux très inégaux. La position privilégiée à l’époque est celle d’un grand marché porteur de gains économiques autorisant des avancées sociales. C’est donc la thèse de la convergence qui prévaut. Pochet (2019) montre que cette position défendue dans le rapport Ohlin (1956) a inspiré le rapport Spaak et, par la suite, le Traité de Rome (1957). Les différences entre pays étant jugées soutenables, il sera décidé de laisser la politique sociale aux États membres. Ohlin (1956) souligne également que l’accroissement des salaires pourra être porté par le mouvement syndical (important à l’époque) et par des gouvernements qui ont des politiques plutôt pro-sociales.

Les écrits de l’époque évoquent des coûts de transition (des entreprises qui ferment dans certains pays), mais également deux limites possibles à ce processus de convergence. En effet, ce dernier nécessite que les pays disposent d’institutions solides (éducation, administration publique, institutions de crédit, etc.) et néglige le phénomène de clusters selon lequel les entreprises s’installent à proximité de centres industriels déjà développés.

Malgré ces limites, la voie choisie sera celle de la libéralisation des échanges sans harmonisation sociale. Pourtant, rappelle Pochet (2019), l’article 118 du Traité instituant la CEE stipule que la Commission promeut une collaboration étroite entre États membres dans le domaine social et liste les domaines concernés [1]. Mais tous ces domaines restent dans le champ de compétence des États membres sans que des processus de collaboration n’aient été explicitement mis en place. Pour compenser les conséquences des restructurations dues à l’accroissement de la concurrence, un fonds social européen sera mis en place dans le but de promouvoir l’emploi des travailleurs du marché commun.

Les avancées dans le domaine social sous la pression de l’intégration économique (jusqu’au milieu des années 2000)

Du Traité de Rome (1957) au Traité de Maastricht (1992), deux orientations notables marquent la construction européenne. Il s’agira tout d’abord de la suppression des barrières douanières puis de la liberté de circulation des biens, des services, des personnes et des capitaux. Si l’intégration économique progresse, les avancées dans le domaine social sont plus modestes (Barbier, 2012 ; Jepsen et Pochet, 2018 ; Pochet, 2019). Dans les années 60, les six pays membres, ayant des modèles de protection sociale de tradition bismarckienne, développent séparément leurs modèles sociaux nationaux. La part des dépenses de protection sociale dans le PIB va progressivement augmenter dans un contexte de forte croissance et de gains de productivité élevés. Au cours des années 70, c’est au niveau européen que des progrès sont réalisés. La CEE se saisit des thématiques de l’égalité hommes-femmes et de l’amélioration des conditions de travail et plusieurs règlements et directives vont voir le jour sur ces thèmes. Les deux décennies qui suivent seront celles d’une intensification de la concurrence sur le marché des biens et services et de la promotion, par les instances européennes, des politiques structurelles sur le marché du travail.

Le tournant des années 80 : la pression du marché

L’Acte unique européen (AUE) de 1986 relance le projet européen et se donne pour objectif de réaliser le grand marché voulu par le Traité de Rome. Les obstacles à la libre circulation des biens et des services s’allègent et la libéralisation des mouvements de capitaux devient effective à la fin de la décennie. Après quelques années de forte croissance, l’Europe va alors connaître une récession. Dans ce climat morose et dans la crainte d’une montée de « l’euroscepticisme » à l’occasion du référendum sur le Traité de Maastricht, le Livre blanc sur la croissance, la compétitivité et l’emploi esquisse des pistes de réforme. L’analyse est sans équivoque. Ce sont les rigidités du marché du travail qui sont la cause du fort taux de chômage (proche ou supérieur à 10 % dans la moitié des pays de l’UE-15). Les divergences entre les pays européens et l’importance du chômage de longue durée nécessitent une modification de la structure de l’économie. Le rapport écarte, de ce fait, l’opportunité d’utiliser des politiques conjoncturelles, et privilégie une analyse structurelle du taux de chômage. Sur ce constat, et tout en reconnaissant la diversité des situations nationales, le rapport cherche à impulser une trajectoire commune de réformes pour renforcer les performances européennes. Comme chaque État membre possède des règles spécifiques en termes d’éducation, de législation du travail ou de protection sociale, le rapport arrive à la conclusion selon laquelle « c’est donc l’ensemble de chaque système qui doit être mis en mouvement  ».

Si l’AUE de 1986 était considéré par J. Delors comme un Traité équilibré dans la mesure où il assurait un « équilibre entre marché et régulation, une dialectique subtile entre compétition, coopération et solidarité [2] », le Traité de Maastricht (1992) donnera, sans ambiguïté, la primeur à l’intégration économique. Pour adopter la monnaie unique, les pays doivent vérifier des critères portant sur le déficit, la dette, les taux d’intérêts et l’inflation. Pour les atteindre, ils mettent en œuvre des politiques budgétaires d’austérité qui pèseront notamment sur les dépenses sociales. Le Traité de Maastricht introduit également le principe de subsidiarité [3], qui sanctuarise les politiques sociales au niveau national dans une zone économiquement plus intégrée que par le passé. Dans ce contexte, la Charte communautaire des droits fondamentaux des travailleurs (1989) constituera une avancée « a minima ». Elle aura pour but de définir les principes minimaux que les pays membres se doivent de respecter dans ce domaine [4]. Comme nous sommes dans le champ de compétences gérées au niveau national, ce socle laisse la liberté aux États membres de moduler les politiques sociales en fonction de leurs objectifs propres, ce qui limite de fait la portée de la Charte communautaire des droits fondamentaux des travailleurs.

La Stratégie européenne pour l’emploi (1997) et les méthodes ouvertes de coordination

En 1997, le thème de l’emploi fait son apparition dans le Traité d’Amsterdam. Il prend acte des mouvements sociaux des années précédentes qui réclamaient une dimension sociale à la construction européenne. Bien que les politiques sociales restent du ressort des États membres, l’Europe intervient en cherchant à susciter des convergences dans le but d’améliorer le niveau et la qualité de l’emploi. Ainsi, la méthode est-elle celle d’une coordination non contraignante, fixant, aux pays membres, des lignes directrices à suivre qui se traduisent, par exemple, par des objectifs chiffrés à atteindre. La Stratégie européenne pour l’emploi (SEE) propose par exemple que les pays mettent en œuvre des politiques articulées autour de quatre piliers : employabilité, esprit d’entreprise, adaptabilité et égalité des chances. Les thématiques de coût du travail, de la flexibilité et de la formation sont particulièrement mises en avant, dans la lignée de l’analyse structurelle du chômage.

Alors que les instances européennes cherchaient l’échange de bonnes pratiques par la méthode ouverte de coordination (MOC) [5], c’est par la suite un concept particulier qui va être mis en avant, celui de « flexicurité ». Ce système est emblématique du modèle de protection sociale danois, dont le succès serait dû à l’alliance de : i) flexibilité numérique externe [6], ii) prise en charge généreuse du chômage et iii) politiques actives d’emploi et notamment des politiques de reconversion et de formation continue. En popularisant ce concept, l’Europe promeut alors une forme de « bonne pratique », en insistant sur la nécessité de flexibiliser le marché du travail tandis que le volet sécurité serait assuré par une meilleure formation des salariés. Au final, dans un environnement plus instable que par le passé, les institutions européennes considèrent que les entreprises devraient être en mesure de licencier plus facilement des salariés qui, grâce à un meilleur niveau de formation, pourraient gérer des transitions plus fréquentes sur le marché du travail. Le volet sécurité apparaît alors réduit à la portion congrue.

Le « modèle social européen » ou « les modèles sociaux européens »

En dépit de la diversité des modèles sociaux européens, Jacques Delors avait, quant à lui, évoqué l’existence du « modèle social européen ». Pour lui, les valeurs communes des pays européens incluent un souci de cohésion sociale et de solidarité qui seraient autorisées par la mise en place de systèmes de redistribution, de protection sociale et de dialogue social. Cette idée a été reprise dans le Livre blanc sur la politique sociale (1994), puis précisée lors de différents conseils européens [7]. Il sous-entend que les pays européens auraient fait le choix de moins d’inégalités, ce qui s’accompagnerait d’une prise en charge des risques sociaux (maladie, invalidité, chômage, etc.).

Or, nous l’avons souligné à maintes reprises, la diversité des systèmes de prise en charge des risques sociaux est extrêmement importante. Lorsqu’ils ont développé leurs modèles de protection sociale, des pays ont fait le choix d’adopter des systèmes dans une logique universelle dans l’esprit du modèle beveridgien alors que d’autres optaient pour une logique assurantielle dans celui du modèle bismarckien. Au cours des décennies suivantes, ces modèles se sont développés selon des logiques propres (Ehrel et Palier, 2005). Aujourd’hui, ils diffèrent tant dans leur conception que dans leur niveau de générosité. Une littérature abondante a documenté quatre types de modèles de protection sociale dans les pays de l’UE-15 (Esping-Andersen, 1990 ; Ferrera, 1996). Les pays nordiques ont développé un modèle généreux de protection sociale tandis que les pays méditerranéens ont longtemps connu une prise en charge assez rudimentaire. Le niveau élevé de protection sociale n’apparaît donc pas être l’apanage de tous les pays européens (Ehrel et Palier, 2005 ; Terraz, 2011). Comment parler « du modèle social européen » dans un tel contexte ?

Une lecture positive serait d’affirmer que cette posture souligne « le modèle à atteindre ». Une lecture moins positive, au contraire, considérerait qu’il s’agit d’une façon de masquer l’inaction de l’Europe dans le domaine social (Jepsen et Serrano-Pascual, 2005).

Ainsi, dans une zone économiquement intégrée, le coût du travail apparaît comme un élément non négligeable de la compétitivité des pays. Les instances européennes réagissent en recommandant aux pays de mettre en place des politiques structurelles, mais sans envisager de mettre en place des instruments de redistribution mutualisés. Les mécanismes de coordination dans le domaine social restent non contraignants.

Les bouleversements : l’adhésion des PECO (2004), la crise financière (2008) et la crise des finances publiques (2010-2012)

En une dizaine d’années, l’UE va connaître des bouleversements de grande ampleur qui, à nouveau, mettront les modèles sociaux sous pression. Elle s’élargit à de nouveaux pays et connaît plusieurs crises.

L’adhésion des PECO 

En 2004, l’UE intègre dix pays, qui seront rapidement rejoints par trois autres dans les années suivantes. En moins de dix ans, l’UE va connaître le plus grand élargissement de son histoire. Elle retrouve une unité géographique, mais les disparités économiques de la zone s’accentuent. Pour les nouveaux entrants, le processus d’adhésion a été long du fait des contraintes nécessaires pour rentrer dans la zone et de la nécessité d’adopter l’acquis communautaire. Au début de la transition, le passage à l’économie de marché engendre des difficultés économiques et pose la question de la prise en charge des risques sociaux. Par ailleurs, le niveau de vie de ces nouveaux membres diffère grandement de ceux des pays ayant déjà rejoint la zone. Par exemple, le PIB des dix nouveaux États membres au moment de l’adhésion ne représente que 5 % du PIB de l’UE-15. Les coûts salariaux horaires (Tableau 1) sont également très variables et posent de façon accrue la question de la concurrence au sein d’une zone très hétérogène.

Tableau 1 : Coût horaire du travail dans les pays de l’UE (en euros)

Source : Eurostat.

Ces pays vont s’insérer dans la chaîne de valeur. Le commerce intra-branche se développe et les investissements se multiplient. Ce changement paraît avoir favorisé les travailleurs moyennement qualifiés dans les nouveaux États membres et, dans une moindre mesure, les travailleurs faiblement qualifiés (Kaplan et al., 2018). Il pèse également sur l’emploi des travailleurs non qualifiés dans certains secteurs d’activité en Europe occidentale.

Le cas des travailleurs détachés [8] va être le symbole de cet accroissement de la concurrence entre États membres (Jepsen et Pochet, 2018). A l’époque de l’UE-15, une directive avait précisé les règles applicables. La législation sur la protection sociale (et donc les cotisations sociales) du pays d’origine s’appliquait tandis que les règles du pays d’accueil prévalaient en ce qui concerne les conditions de travail. Ces règles, établies à un moment où peu de travailleurs étaient concernés, ont introduit une forme de concurrence supplémentaire entre travailleurs européens. Dans une même entreprise, le coût du travail peut différer selon le pays d’origine des travailleurs. Il devient plus intéressant d’employer des travailleurs détachés, originaires de pays avec des systèmes de protection sociale peu développés, que des travailleurs locaux. Cette situation a été considérée par les pays avec des systèmes de protection plus développés comme une forme de dumping social.

La généralisation des politiques d’austérité en Europe 

En 2009, la crise économique frappe l’Europe. La première réaction des pays membres sera de mettre en place des politiques de relance (budgétaire et monétaire). Les problèmes rencontrés par différents pays dans la gestion des finances publiques vont rapidement générer un revirement complet dans les politiques économiques pratiquées jusqu’alors. L’austérité budgétaire se généralise en Europe et le chômage grimpe à des niveaux inégalés. En 2012, au plus fort de la crise des finances publiques, le chômage dans l’UE (28) est de 10,5 % alors qu’il était de 7 % en 2007.

De nombreux pays réduisent leurs dépenses publiques et, notamment, leurs dépenses sociales. A titre d’exemple, la Grèce, sous assistance financière, a réduit de plus de 20 % les allocations chômage et durcit les conditions d’éligibilité au système d’indemnisation. Au Portugal, le ratio de remplacement de ces allocations est également réduit. Les modèles sociaux se trouvent alors sous la double pression de la réduction des déficits publics et de la concurrence. La réponse des instances européennes ? Des recommandations qui impliquent plus de flexibilité sur le marché du travail, une décentralisation des négociations collectives et une rationalisation des systèmes sociaux. Ces thématiques que l’on trouvait déjà dans la Stratégie européenne pour l’emploi (1997) sont rappelées au nom de la compétitivité. Mais leur encadrement au travers du semestre européen les rend encore plus prégnantes. Au final, il y aura de nombreuses réformes portant sur la protection sociale, les retraites, le droit du travail et la négociation collective entre 2010 et 2015. Elles se font dans le but de gagner en compétitivité, et de rendre les systèmes de retraite viables, mais elles se traduisent par une hausse de la précarité.

Un regain des migrations en Europe 

Près de 4 millions de personnes vont se déplacer des nouveaux États membres vers l’UE-15 entre 2004 et 2014 (Flipo, 2017). Au Royaume-Uni, par exemple, la hausse de l’immigration globale est de l’ordre de 30 % entre 2000 et 2010 et le nombre d’Européens y est multiplié par sept. Mais les migrations ne se font pas exclusivement entre l’est et l’ouest du continent européen. Après la crise des finances publiques, la hausse du chômage dans le sud de l’UE contraint les jeunes espagnols, italiens ou grecs à aller chercher des emplois dans d’autres pays de l’UE. Ces migrations occasionnent des pertes de capital humain pour les pays concernés et mettent en péril leurs perspectives de développement futures.

Et maintenant ?

Dans son discours sur l’état de l’Union (2017), Jean-Claude Juncker évoquait la nécessité d’éviter la fragmentation et le dumping social en Europe [9], et de construire une Union européenne plus inclusive et plus équitable. La traduction concrète de ce principe se trouve dans la mise en place d’un socle européen des droits sociaux sur la base de 20 principes clés déclinés autour des thèmes de l’égalité des chances et l’accès au marché du travail, de conditions de travail équitables, et du thème de la protection et de l’insertion sociales.

Cette déclaration approuvée par les institutions européennes constitue-t-elle une avancée ? Oui, si l’on considère qu’elle réintroduit une dimension sociale à la construction européenne, et qu’elle acte le fait qu’intégration économique et intégration sociale doivent progresser de concert. Non, si le socle européen des droits sociaux ne constitue qu’une déclaration d’intention de plus (après la stratégie de Lisbonne ou Europe 2020) sans que pour autant des moyens budgétaires soient résolument mis en œuvre pour compenser les conséquences de la concurrence.

Suite au sommet social de Göteborg, un tableau de bord social est mis en place permettant d’évaluer les progrès accomplis dans ce domaine. On peut rester dubitatif dans la mesure où l’établissement de bilans chiffrés n’a pas toujours permis de faire progresser les choses.

Par ailleurs, un élément de crainte supplémentaire réside dans la mise en œuvre annoncée de ces principes. Les institutions européennes déclarent qu’elles en définiront le cadre dans le plein respect des compétences des Etats membres et en tenant compte de la diversité des situations nationales. Sachant que les pays sont hétérogènes et qu’ils s’insèrent dans ce grand marché unique avec certains avantages comparatifs, il ne sera pas aisé de progresser vers cet objectif en demandant aux pays bénéficiant de ces avantages comparatifs d’y renoncer. La révision de la directive sur le travail détaché en fournit un exemple éclairant. Cette révision encadre mieux la procédure et limite cette forme de concurrence entre travailleurs européens dans un même État membre. Elle a suscité l’ire de onze pays européens [10] qui ont tenté de bloquer la réforme au motif qu’elle remettait en cause le principe de subsidiarité. En définitive, seuls quatre États membres ont voté contre l’accord tandis que trois s’abstenaient. Si cette directive a finalement été adoptée, certains thèmes et notamment ceux qui relèvent du domaine de la protection sociale doivent être adoptés à l’unanimité du Conseil de l’UE. Ce processus bloque les réformes nécessaires à un fonctionnement plus harmonisé de l’UE qui pourraient empêcher une forme de dumping fiscal et social en Europe.

Conclusion

Alors que les signataires du Traité de Rome pensaient que la question de la diversité des systèmes sociaux se résoudrait par la convergence des salaires, de la productivité et celle de la protection sociale, force est de constater que ce n’est pas ce qui s’est réalisé. L’Europe actuelle est beaucoup plus hétérogène que celle des pays fondateurs, mais surtout, on y assiste à une mise en concurrence des modèles sociaux. Le risque est alors celui d’une concurrence délétère qui conduit à une forme de moins-disant social qui va à l’encontre des projets des pays fondateurs qui se voulaient être une volonté d’« harmonisation dans le progrès ». En outre, les mécanismes de protection sociale ont été réduits dans les pays les plus frappés par la crise des finances publiques, accentuant davantage les divergences entre modèles sociaux européens.

Si les annonces du sommet pour des emplois et une croissance équitables (Göteborg, 2017) auraient pu être porteuses d’espoir, il est douteux que l’UE y parvienne en se limitant à des déclarations d’intention et en établissant une nouvelle batterie d’indicateurs. Or, progresser dans la voie de l’harmonisation des politiques sociales est nécessaire pour que le projet européen soit viable et moins contesté par les Européens. Ce doit être l’affaire de tous, tant des nouveaux pays membres qui voient leurs jeunes qualifiés émigrer que des États membres historiques qui voient leurs modèles sociaux mis sous tension. Cette évolution ne pourra se faire sans des mécanismes de solidarité communs, ni sans la remise en cause du mécanisme de vote à l’unanimité au sein des instances décisionnelles.

Références bibliographiques :

Barbier, J-C. (2012). « Quelle destinées pour la « politique sociale » de l’Union européenne ? De la stratégie de Lisbonne à l’Europe 2020 : évolution du discours politique », Revue Internationale du Travail 151, 411-438.

Ehrel, C., & Palier, B. (2005). « L’Europe sociale face à la diversité des modèles sociaux nationaux », Revue d’Economie Politique 6, 677-704.

Esping-Andersen, G. (1990). The Three Worlds of Welfare Capitalism, Princeton University Press.

Ferrera, M. (1996). « The Southern Model of Welfare in Social Europe », Journal of European Social Policy 6 (1), 27-37.

Flipo, A. (2017). « Les migrations du travail intra-européennes entre ruptures et continuités », Hommes & Migrations 2 (1317-1318), 69-77.

Kaplan, L, Kohl, T., & Martínez‐Zarzoso, I. (2018). « Supply‐chain trade and labor market outcomes : The case of the 2004 European Union enlargement », Review of International Economics 26(2), 481-506.

Jepsen M., & Serrano-Pascual, A. (2005). « The European Social Model : an exercise in deconstruction », Journal of European Social Policy 15 (3), 231-245.

Jepsen, M., & Pochet, P. (2018). « Le socle social en perspective historique », Revue de l’OFCE 158, 437-461.

Pochet, P. (2019). A la recherche de l’Europe sociale, Presses Universitaires de France, Paris.

Terraz, I. (2011). « L’ambiguïté de la notion de modèle social européen », dans M. Dévoluy et G. Koenig (dir.), L’Europe Économique et Sociale, Singularités, doutes et perspectives, 183-200, Presses Universitaires de Strasbourg.